浅议全部政府性资金的内容及其审计方法
发布日期:2006-10-24浏览次数:字号:[ ]
浅议全部政府性资金的内容及其审计方法
□ 绍兴市审计局课题组
  目前地方财政收支结构、管理目标和管理方式已经发生了较大变化,以预算资金为主线来开展市县长经济责任审计的模式,已不适应市县长经济责任审计的要求。在市县长经济责任审计中,必须将全部政府性资金都纳入审计监督的范围,通过以全部政府性资金为主线的审计,使我们能够比较全面地把握全部政府性资金的总体规模,能够对被审计市县全部政府性资金的收支结果、管理状况、资金使用效益有较为清晰的判断,从而对市县长的经济职责的履行作出较为全面客观的评价。在开展以全部政府性资金为主线的市县长经济责任审计中,全部政府性资金的范围如何界定?政府性资金审计的重点内容是什么?怎样通过以全部政府性资金为主线的审计来监督和评价市县长的经济责任?这些都是审计机关在开展以全部政府性资金为主线的市县长经济责任审计所需要解决的问题。
    一、全部政府性资金的概念和分类
    (一)全部政府性资金的概念。所谓全部政府性资金,是指政府为履行职责依靠国家法律、法规和行政手段筹集取得和控制使用的所有资金。上述定义包括三个基本要素:一是筹集的资金是政府为了全面履行自己的职责,实现建立公共财政的需要;二是筹集资金的依据是国家法律、法令、地方性行政法规,并通过行政手段进行筹集;三是全部政府性资金是指政府控制和使用的所有资金,而不是仅指纳入预算管理的资金。
  我们对全部政府性资金是从资金的筹集方式和资金的权属来理解,在实际工作中,全部政府性资金的范围较为广泛。现行的预算管理体制将财政资金划分为一般预算收支和基金预算收支,这是根据财政资金的绝大部分都进入预算管理笼子情况下所采取的管理方式。随着财政体制的不断改革,财政资金以预算资金为主的格局已发生了根本性的变化,预算资金仅仅是全部政府性资金的一部分,预算资金、政府性基金、其他财政资金、政府融入资金等构成了市县全部政府性资金。从近年来的审计实践看,市县纳入预算管理的资金占全部政府性资金的比重在逐步下降,非税性收入、土地出让金收入、政府债务收入成为地方可用资金的主要组成部分,建立全口径预算管理制度成为财政体制改革的重要任务。
  (二)全部政府性资金的分类。市县全部政府性资金按其资金的特点、预算管理的方式和预算收入科目的不同,有不同的分类方法。按资金的权属关系分类,全部政府性资金收入可以分为地方财政分成资金、上级财政补助资金、地方财政组织和筹集的留成资金、地方财政代管资金、地方财政融入资金等。全部政府性资金按预算管理的方式分,有预算管理资金和非预算管理资金。其中预算资金有一般预算资金和基金预算资金。非预算管理的资金主要包括预算外资金、政府性基金、其他财政资金、政府债务资金。全部政府性资金按收入种类分,有税收收入、非税收入和债务收入。其中非税收入包括以下项目:一是行政事业性收费和政府性基金。这部分是政府为特定的服务对象提供某些特定服务或实施特定行政管理收取的费用。二是资源性资产及城市基础设施使用收费,如国有资产经营收入、公产收入和城市基础设施使用费等。三是罚没收入。四是政府凭借信誉所取得的收入,如彩票公益金、社会保障基金。五是其它收费和集资。
    二、以全部政府性资金为主线
    开展审计的主要内容
    (一)当地重大经济政策的审计。重大经济政策主要包括财政预算管理制度、国有资产经营管理制度、社会保障制度、土地有偿出让管理制度、政府性资金投融资管理制度、政府采购制度、专项资金管理制度、收支两条线管理制度、审计监督制度等等,上述政策的制定与实施,对当地的经济社会事业的发展具有深远的影响。一要审查市县长任期内与全部政府性资金管理相关的重大经济政策的制定程序是否经过充分的酝酿和论证,政策制定是否科学、民主,是否履行必要的议事规程。二要审查重大经济决策是否合法,制定的政策有无同上级规定相抵触,有无通过变通、越权制定政策,影响省级收入或损害群众利益,刺激当地经济发展的行为。三要审查重大经济政策的实施是否符合当地实际,重大经济政策的实施是否达到预期的目标,有无存在因政策制定和操作失误,造成重大损失浪费的情况。
    (二)全部政府性资金收入审计。全部政府性资金收入审计要准确把握全部政府性资金的收入范围,按照财政部门的政府收支核算科目,全部政府性资金收入包括一般预算收入、基金预算收入、其他财政资金收入和政府债务收入。通过审计,要掌握全部政府性资金的收入来源、收入总额、组成结构和所占比重。内容包括:
    1、一般预算收入审计。通过分析地方税收完成的结构和增长比率,重点检查应缴地方税收和其他预算收入是否及时足额缴入国库,有无滞留和转移;审计应纳入一般预算收入的行政事业性收费、罚没收入、国有资产经营收入是否纳入预算收入;审计财政税务部门收入退库情况,通过对收入退库的程序、手续和内容的审计,检查退库的合规性和合法性。
    2、基金收入预算的审计。重点对土地出让金进行审计,从土地开发总体规划入手,依照土地有偿使用制度,通过对土地征用、开发、划拨、出让的合法性、规范性及土地出让金的征收管理情况的审计,检查土地出让金是否存在多头征收,是否纳入基金预算,有无存在违规低价出让土地、违规减免土地出让金或先征后返土地出让金等情况。
    3、其他财政资金收入审计。重点对政府性基金收入、专项资金收入和预算外收入进行审计,审查其他财政资金的收入依据、收取标准和收取范围,检查有无存在应纳入一般预算管理的资金在预算外资金核算,影响省级收入的情况;应纳入基金预算管理的资金在预算外资金核算,脱离预算监督的情况。检查有无存在将预算资金作为部门资金,越权擅自提高标准、扩大征收范围,或擅自进行减免、应收不收的情况。
    4、政府负债收入审计。政府债务收入是近年来地方可用资金的重要补充,也是市县长经济责任审计必须关注的审计内容。对政府负债的审计要以政府投融资管理制度或政府债务管理制度为依据,摸清政府债务的现状,除财政、经济开发区的债务以外,还应对最终由财政偿还债务的土地、交通、建设、水利,教育、文化等投融资公司的债务进行审计,检查政府负债资金的规模、构成和管理方式,对政府负债水平、偿债能力进行分析。
    (三)全部政府性资金支出审计。全部政府性资金支出审计主要包括预算支出审计、政府性重点投资项目审计、政府债务支出审计等,要通过各项支出的归集,计算出全部政府性资金支出总量,分类计算各项重点支出项目的结构和比重,将全部政府性资金支出结果与同期和横向的支出水平相比较,分析支出结构的增减变化和发展趋势,评价当地经济发展投入,行政管理成本、社会事业发展等支出水平及其支出效果。内容包括:
    1、预算支出的审计。应当以财政预算收支计划和部门综合预算支出计划为依据,检查财政预算支出计划的总体执行情况,通过与实际执行结果的比较,分析差异的原因。预算支出项目的审计要在审查支出结构的基础上,重点审计农业、教育、科技财政支出,检查上述支出是否真实、合法,是否符合法定增长。审查新农村建设、社会保障、环境保护、医疗卫生、扶持企业等支出情况,在真实性审计的基础上,分析上述支出占全部政府性资金支出的比重及增长趋势。
    2、政府性重点投资项目支出的审计。要以重大经济决策制度为依据,掌握市县长任期内政府性投资项目的情况,重点对政府性投资规模、资金来源、项目完成、实际投资额、建设资金缺口等进行审计,检查政府性投资项目是否经过必要的论证程序,是否实行集体决策,市县长有无不正常地干预政府投资项目,不恰当地或违背国家有关政策为有关项目提供各种优惠措施的行为。抽查已竣工使用的政府性投资项目,分析和评价投资项目是否符合当地实际需要,与预期目标是否一致,有无因决策或管理失误造成重大损失浪费和国有资产流失的情况。
    3、政府债务支出的审计。政府债务支出包括融资成本、工程建设项目、融入资金的还本付息等内容。政府债务支出重点检查举债项目的资金投向,跟踪审计政府融资投向是否符合规定的要求,有无擅自改变用途和损失浪费情况。结合政府性重点投资项目支出的审计,评价举债项目的投资效果。同时,要对债务结构和融资成本进行分析,防范政府债务风险。
    三、以全部政府性资金为主线
开展市县长经济责任审计的方法
    (一)实行以重大经济政策审计为先导的审计方法,合理确定全部政府性资金审计的重点。重大经济政策是全部政府性资金收支管理的基础,是全部政府性资金收支结果的反映,也是评价政府政策实施效果和市县长经济责任的依据。开展以全部政府性资金为主线的市县长经济责任审计,首先要抓住重大经济政策的实施这个“纲”。要通过对市县长任期内政府发文、会议纪要、抄告单等形式的审计,掌握被审计市县重大经济政策的类型、数量,了解重大经济政策制定程序的规范性和实施过程,检查制度本身的合法性以及市县长在其中所起的作用。尤其是“一厂一策”或特殊的优惠政策,要了解政策制定的背景,分析其受益面和受益程度,检查是否存在违规制定政策制度问题。要通过对被审计市县重大经济政策的审计,结合审计方案确定的审计目标,从中筛选审计的重点内容,为开展全部政府性资金审计创造有利条件。
    (二)实行“收入抓源头,支出看用途”的审计方法,正确界定全部政府性资金的范围。“收入抓源头”是要摸清预算内资金、各类预算外资金和基金、政府通过投融资筹集的资金和其他资金的现状,掌握被审计市县全部政府性资金的总量,把体制外运行的资金全部纳入审计监督范围。政府性资金收入在资金的运行过程中,可能会出现资金的分配与再分配,这也是以全部政府性资金为主线开展审计的难点。在审计实施中,我们应当以政府性资金收入的源头作为判别的依据,无论资金如何变化,按照源头资金的性质进行归集和汇总,避免重复和遗漏。同时,要对政府性资金收入中的转分配资金进行疏理,掌握转分配资金的数额。“支出看用途”是将全部政府性资金支出,按照财政支出的范围来计算和统计,不管是在何种科目列支,只要属于政府性质的各项支出,都应当列入全部政府性资金支出。需要指出的是,有的支出项目中并非全部来自政府性资金,一部分社会资金参与了一些基础设施和公共事业的建设,审计时应按资金权属和支出范围加以判别。
    (三)实行全部政府性资金收入与支出相联系的方法,正确反映全部政府性资金的收支结果。以全部政府性资金审计为主线开展市县长经济责任审计,其目的是搞清楚政府筹集资金总额、结构、投向和效果,检查资金使用的真实性、合法性和效益性,以此为载体来评价市县长经济职责的履行情况。全部政府性资金收入和支出是两个不同的方面,虽然我们无法把全部政府性资金收入与支出一一对应,但不能将政府性资金的收入和支出对立起来,而是应当以资金为纽带,正确反映全部政府性资金的收支结果。如果我们把全部政府性资金的收支情况反映清楚了,将政府性资金的收支变化和增减趋势分析透彻了,以全部政府性资金为主线评价市县长经济职责的脉络也就清楚了。因此,通过对全部政府性资金的审计,我们不仅要搞清楚全部政府性资金的总体规模、结构和增减变化,还应当把收入与支出相配比,将全部政府性资金收支结果与当地的经济社会发展规划、财政收支预算执行计划、市县长任期主要经济目标等相关计划相联系,通过纵向和与全省平均水平的对较,分析计划执行的结果和差异。
    (四)实行全部政府性资金自查与抽审相结合的方法,切实贯彻“全面审计,突出重点”的方针。政府性资金量大、面广,在市县长经济责任审计实施期间,对全部政府性资金实行详细审计,既无必要,也无可能。我们应当按照“全面审计,突出重点”的方针,实行审计自查与审计抽查相结合的方法。“全面审计”就是将全部政府性资金都纳入审计的范围,搞清全部政府性资金的结构、投资方向、使用环节,全面、准确地反映全部政府性资金的现状,监督全部政府性资金的使用情况。在审前调查阶段和审计实施阶段,审计组可以根据审计要求,制发统一格式的统计表,要求被审计单位如实填报,并对相关数据的真实性负责。“突出重点”就是根据政府性资金的比重、性质和管理要求,将资金量大、群众关注、管理相对薄弱的政府性资金作为审计的重点内容,有针对性地对政府性资金使用和管理的环节开展审计,查深查透资金运行中的突出问题,不把主要精力花费在枝叶末节上做“无用功”,通过审计,提高政府性资金的使用效益和管理水平。
    (五)实行量化指标与审计分析相结合的方法,正确反映政府性资金收支全貌。目前市县政府财政资金采用的是收付实现制的核算方法,也是我们全部政府性资金审计的基础。我们认为,以收付实现制的方法去归集和汇总全部政府性资金,尽管不够全面,如应收未收的土地出让金减免、以退库方式对企业的补贴、政府承诺的社保资金缺额、已完工程的建设资金缺口等,如果用收付实现制的核算方法,就不能将它们统计到全部政府性资金中。但我们不能撇开现实能够采集的基础性资料,采取虚收虚支的方式来量化政府性资金的收支。对于采用收付实现制核算存在的不足,我们可以根据政府性资金的范围和内容,事先设计补充资料,将市县政府财政未在会计核算中反映的其他政府性资金进行搜集和整理(包括财政承诺或担保的或有负债),通过审计分析的方法来反映政府性资金收支全貌。
    (六)实行经济责任审计与其他专业审计相结合的审计方法,探索绩效审计评价体系。围绕市县长经济职责的履行情况开展的经济责任审计,单一的经济责任审计方法不足以适应市县长经济责任审计的要求,必须实行经济责任审计与财政决算审计、固定资产投资审计、社会保障资金审计等其他专业审计相结合的审计方法,以客观、全面地评价市县长的经济责任。市县长履行经济职责所应达到的经济社会发展规划的目标,主要包括经济增长、经济质量和经济效益三大方面。在市县长经济责任审计中,我们应当积极探索以全部政府性资金为主线,以提高政府性资金使用效果为目标的新的审计模式,建立政府性资金绩效审计的评价体系,进一步规范市县长经济责任审计工作。■
课题组组长:魏仁林
成员:沈建辉 包奇标 裘建东 沈大军 高德铨





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