健全失地农民补偿机制的若干思考
发布日期:2006-10-24浏览次数:字号:[ ]

健全失地农民补偿机制的若干思考

                          梁敏


    省审计厅近几年来一直比较关注失地农民问题,笔者曾参与2003年对某市征用农村集体土地补偿政策落实情况的调查和2005年审计厅、国土厅、监察厅等部门组织联合督查组对全省征收征用土地中损害群众利益问题的检查。在此,对健全失地农民补偿机制谈些看法。
  一、我省失地农民补偿机制建立情况
  据不完全统计,自1999年以来,浙江省共有失地农民326万人。这些农民从土地被征失去使用权的那一刻起,其就业、生活及社会保障等问题就接踵而来,失地农民上访、聚众闹事也频频发生,从而使征地难度进一步加大,影响城市化进程的步伐。为此,省政府从2000年起就开始重视失地农民的生活保障问题,并通过提高土地补偿标准、采取多种安置方式等办法来解决失地农民的生活问题。到2005年上半年,全省已经有11个市、50多个县(市、区)建立了失地农民基本生活保障制度;有150多万失地农民参加基本生活保障,其中有62万多达到条件的参保对象已经开始领取基本生活保障金。建立失地农民基本生活保障制度所需的资金由政府、集体和个人共同承担。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30%,集体补助部分不低于40%,农民个人承担部分主要从征地安置补偿费中抵交;同时,按比例从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金。到2004年底,全省共筹集基本生活保障资金30多亿元,为我省失地农民提供了一定的社会保障。 
    二、我省失地农民补偿机制存在的不足
  (一)征地补偿标准不统一,部分项目补偿标准过低。
    征地补偿直接关系到失地农民的切身利益,如果补偿办法以具体地块的平均亩产值来计算补偿费用,不仅使补偿费用偏低,而且相邻地块的征地补偿往往因用途不同而相差很大,补偿随意性也较大。如某市区部分项目没有严格执行规定的征地标准,而以政府抄告单形式确定征地价格,造成补偿标准不统一。有些县、市部分项目征地费标准偏低,如某区对一项交通工程征地补偿标准低于当地政府文件规定的最低标准,由此少支付失地农民征地补偿费9526万元。
  (二)征地补偿费拖欠、违规使用、未实行收支两条线管理。
  第一,用地单位拖欠征地费。如有两个被征地村2002年度应收土地补偿款907万元,实际收到157万元,其中用地单位欠款321万元。第二,国土部门未及时支付征地补偿费。一些地方的征地项目补偿费逾期支付,且存在以借款形式抵付问题。如某市的12个征地项目,有5个项目拖欠征地费,且均已超过法定3个月的期限,最长逾期20个月。第三,政府及部门存在出借、截留、挪用征地费问题。一些政府、部门利用征地费结存多的情况临时出借,甚至挤占、截留征地费。如某市共出借征地费4亿多。第四,征地费管理不规范。一是征地补偿费未实行财政收支两条线管理,大量征地费滞留在国土部门;二是开发区征地费收支没有纳入市国土局统一管理。
  (三)征地补偿安置补助费的分配缺乏具体细则,造成各征地村对征地安置补偿费分配的混乱。
  各地被征地村在分配比例和形式上品种很多,如有的全额到户,有的部分留村,留村的比例又各有不同;在发放时间上,有的一次性发放,有的分若干年;在发放对象上,有的按人头发放,有的一半按人口、一半按被征用土地面积分配,有的征到谁家的土地钱就归谁家所有,没有征到的就分文不给。即使按照常住人口分配,也要涉及到有田无户口、有户口无田、无田也无户口、有自留地的迁出人口、农嫁女等等分配形式,势必造成农民个人之间相互比较,由此引起农民较大意见。
  (四)部分县(市、区)尚未完全建立失地农民基本养老保障制度,造成一些失地农民生活困难。
  原因有二,一是由于一些地方经济发展水平较低,财政缺口较大。二是失地农民失地失业,收入没有保障,让其为未来养老缴费,大多数农民不愿意,即使从土地补偿安置费中扣缴也很困难,因为目前的补偿安置费已经很低,农民连目前的生活都难以为继,怎能心甘情愿地接受扣缴保费的做法,所以我省失地农民基本生活保障制度的参保率受到一定的影响。
  三、对策与建议
  解决我省失地农民问题是一个社会系统工程,有关部门必须树立以人为本、城乡统筹的科学发展观和正确的政绩观,给予失地农民这个弱势群体,尤其是以土地为根本生活出路的失地农民以更多的关注,以更优惠政策,切实解决一些不能回避的实际问题。
  (一)改进土地征用补偿办法,保证失地农民得到合理合法的征地补偿,要让农民失地不失利。
  农村集体土地转为建设用地的过程,应当是农民分享城市化和工业化成果的过程,应当有利于让农民富裕而不是造成农民失地失业,应当有利于缩小城乡差距而不是扩大差距。要调整土地收入分配结构,给被征地农民以公平合理的补偿。作为生产资料的补偿,要使农民能够解决好目前的生活;作为社会保障的补偿,要保证失地农民能被纳入当地城镇居民社会保障体系之中。不能以侵害农民利益为代价降低建设成本,压低征地价格。在严格执行法律法规规定的补偿标准的基础上,以保证被征地农民原有生活水平不下降为原则,根据当地经济发展水平以及土地区位、农民人均收入、人均耕地面积和城镇居民最低生活保障线等因素,确定当地的征地补偿安置方案,尽可能给农民多一些补偿。
  (二)完善土地征用程序,提高征地补偿安置工作的透明度,保证征地费及时拨付到人。
  国土部门应全面履行"告知、确认、听证"的规定,保证被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权,让被征地农民参与征地过程,以确保他们对土地的使用权、处置权得到充分尊重,利益得到有效保障。规范征地费收支管理,各级政府应将收取的征地补偿费纳入财政专户管理,实行收支两条线,并严格按国家规定的征地费使用范围使用征地费,各级政府要及时、足额下拨征地补偿费,严禁县(市、区)、乡镇政府部门挪用、截留农民的征地补偿费,禁止各村、组将集体所有的土地补偿费全部发放到户,以保证村集体经济的发展后劲,也使农民能得到一定的利益保障。
  (三)加强对村集体组织征地费的管理和使用。
  加强村集体组织征地费的管理,确保专款专用,不得搭车代扣,不得侵占、克扣截留和挪作他用,也不得作为集体经济债务的清欠资金。土地补偿费属农村集体经济组织所有,乡镇等其他任何单位不得截留或变相截留。政府部门要正确引导农村集体组织管好用好征地补偿费,同时从壮大农村集体经济方面帮助农民用好征地费,集体经济组织必须将征地补偿费用的收取、支出、用途等纳入村务公开的内容向全体村民公布,接受群众的监督。审计部门在可能的情况下要定期对征地费收支情况进行监督,确保征地费的专款专用。
  (四)健全失地农民社会保障机制,加大失地农民就业培训力度。
  各地应健全社会保障机制,进一步加大失地农民补偿力度,并要从规划区内向规划区外拓展。同时,由于许多失地农民文化水平较低,所以迫切需要对失地农民进行劳动技能培训,有关部门在劳动就业方面给予就业指导、组织劳务输出,提高失地农民素质和技能,增强就业竞争能力。鼓励用地单位尽可能把适合于农民就业的工作岗位优先安排给失地农民,鼓励有就业能力的农民领取安置补偿费后自谋职业。
  (五)认真落实留地安置制度。
  各地应认真落实征地留地安置用地,解决农民后顾之忧。坚持和完善按一定比例留地安置被征地农民的政策和措施,为被征地农民留出创业发展空间。划定的安置留用地由农民自建自用的,按农民建房的有关政策执行。并要做好被征地农村安置失地农民发展生产、经营等而留用土地的规划,使失地农民有长期稳定的收益。
  (六)审计部门应继续关注失地农民的补偿问题。
  审计部门作为监督机构,要坚决查处乱占滥用土地、违法违规批地、闲置浪费土地、拖欠农民征地补偿费等违法行为,要定期对征地费的征收管理情况进行监督,为政府领导及有关部门提供信息,为失地农民利益提供法律保障,为建设平安浙江、促进社会和谐稳定发挥作用。■
(作者单位:省厅农业审计处)





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