“免疫系统”框架下的国家审计管理路径
发布日期:2009-12-30浏览次数:字号:[ ]
 

“免疫系统”框架下的国家审计管理路径

 

□ 浙江省审计厅课题组  

 

    管理是在特定的环境下,对组织所拥有的资源进行有效计划、组织、领导和控制,实现组织既定目标的过程。任何一项稍复杂的管理活动,都是由决策系统制定方案,执行系统加以贯彻,并由控制系统监督执行,而信息系统则是实现上述三个系统交流与反馈的保障平台。审计机关作为政府专司经济监督的职能部门,其“免疫系统”功能和作用,也需要通过审计决策系统、审计执行系统、审计控制系统和审计信息系统四个管理子系统功能的有效发挥来实现。在这四个系统中,审计执行系统服从于审计决策系统,审计控制系统是对审计执行系统有效的保障,审计信息系统是传导上述三者间“服从性”与“保障性”的基础,是管理活动的反馈系统。

    一、审计决策系统

    决策是管理的核心,有的管理学理论研究者甚至直截了当地把管理定义为决策,因此审计决策系统是审计管理系统最重要的组成部分。

    (一)审计决策内容与分类。

    建立有效的审计决策机制是加强审计管理,确保国家审计“免疫”作用有效发挥的前提。“免疫系统”框架下,审计决策必须围绕影响国家审计“免疫系统”功能发挥的主要因素来重点展开。“免疫系统”框架下审计决策的内容可从不同的视角进行分类:一是从审计客体看,审计决策包括机关行政决策和审计业务决策;二是从决策层次看,审计决策包括对审计战略性决策、审计管理性决策和审计业务性决策;三是从审计决策影响时间看,审计决策包括中长期决策与短期决策;四是从审计决策具体内容看,审计决策包括目标任务型决策与目标保障型决策。

    (二)“免疫系统”框架下审计决策的重点。

    决策在不同层次的形式是不一样的,哈罗德·孔茨将其分为目的或使命、目标、战略、政策、程序、规则、规划、预算等八种形式的决策。国家审计发挥“免疫系统”功能是对国家审计组织“目标”层次以上的决策定位。在这一目标定位下,审计机关层面的决策重点体现在两个层面:一是对总体目标的细分决策,即将发挥审计“免疫系统”职能目标分解为各行业审计目标,落实到每年的审计项目中,最终通过各种层次的审计成果得以实现;二是为确保各层次目标实现的各种保障性决策,如人才发展战略、审计工作协调机制等。

    1. 总体目标细分决策。审计总体目标可细分为中长期审计发展战略、各行业中长期审计目标和年度审计项目目标。“免疫系统”框架下中长期审计发展战略决策,是在“免疫系统”总体定位的基础上,结合当地党委政府工作中心,重点提出与实际相适应的审计工作中长期目标,以及为实现该目标而细化的审计工作重点及相应保障措施;各行业审计中长期审计目标决策是以中长期审计发展战略目标为基础,将战略目标落实到各行业审计目标中;年度审计项目的选定与目标决策是实现总体目标的基础,审计项目年度计划是否科学合理,直接影响审计工作质量的高低,影响审计工作战略目标的实现。

    2. 审计项目年度计划决策。从项目计划是否具有自主选择权看,审计机关每年的审计项目大致可以划分为自选审计项目和非自选审计项目两类。自选项目是审计机关年度审计项目决策的重点,决策时应考虑以下几个方面:一是审计项目的整体性与层次性。所谓整体性,就是审计机关选定的每一审计项目都必须围绕审计机关年度总体工作要求开展;所谓层次性,就是要根据总体目标,确定不同层次的审计项目。二是审计项目目标的宏观性与建设性。“免疫系统”框架下审计机关必须围绕党和政府的中心工作和发展大局,服务国家宏观调控的需要,关注人民群众关心的热点、难点问题等开展审计项目,因此选定的审计项目要具有明确的可操作的目标,必须站在宏观的层面,才能发挥审计的建设性作用。三是审计项目成果的可预见性。国家审计的资源有限,要把有限的资源充分发挥好,必须强调审计项目成果的可预见性,果断放弃预期成果不大或成果难以预期的审计项目,这就要求备选的审计项目事前必须进行充分的调查与论证。四是年度计划决策方案来源的多元性。为确保审计项目计划的科学合理,必须打破原来由各业务部门按所属分工申报项目的方式,以满足党委、政府、人大、人民群众及社会各界的审计需求为出发点,多渠道、多元化征集审计项目。五是年度计划管理的主次性。审计计划分类管理的目的是以有限的资源保证成果最大化。非自选审计项目包括上级审计机关、党委政府等交办项目,这类项目审计机关很少有自主选择权,因此,决策重点在于审计目标的合理确定与审计可预见成果的规划利用,努力使目标与成果向审计发挥宏观性、建设性作用方面靠拢。

    3. 与审计目标相适应的保障性决策。执行各种审计目标任务需要人、财、物等方方面面的保障性条件,如有利于发挥“免疫系统”职能的审计人才发展战略、有利于审计目标实现的审计结果利用和审计宣传战略等。对此,审计机关必须进行长远统筹的考虑。

    二、审计执行系统

    执行系统是实现战略的重要保障,是贯彻战略意图、完成预定目标的操作系统。执行与决策是相对的,执行也具有一定的层次性。一项管理工作,对上往往是决策的执行,对下又是一个具体的决策行为。

    (一)“免疫系统”框架下审计执行的重点。

    执行是一个动态的过程,包括目标统一与分解、任务的分工与协作、资源的分配与整合等,它涉及参与管理的每一层级。对于上一层级人员而言,执行重点是将决策目标分解落实到下一层次人员,对下一层次人员而言,执行重点是完成上一层次决策分配的任务。因此,“免疫系统”框架下,审计决策执行在于以下两个方面:一是如何将统一的审计目标分解落实到下一层级;二是如何确保每一层级既定审计目标任务的完成。

    (二)影响审计执行力的主要因素。

    影响审计执行力高低的因素很多,从最基本的年度项目计划执行角度看,主要包括:审计作业管理、审计成果管理、审计方式方法管理、审计资源管理等。

    1. 审计作业管理。审计作业管理是对审计项目全过程的管理,包括审计目标管理、审计程序管理、审计重点内容的查证管理、审计人员现场管理等。

    审计目标管理包括如何细化具有可操作性的审计目标、如何根据目标确定审计重点、如何围绕审计目标判断审计事项的重要性、如何根据目标管理应用审计成果。审计目标管理是作业管理的核心,对其他各项管理起引领作用。

    审计程序管理体现在审计组按审计法及有关审计准则实施审计的全过程,审计程序管理是保证审计合法性与审计质量的重要措施。在“免疫系统”框架下,审计程序管理重点应体现在两个方面:一是如何实施有效的审前调查,因为审前调查是确保审计目标准确定位与审计重点有效确立的前提。二是如何开创性地进行流程优化。在开展一些已脱离纯粹监督目标的建设性审计项目时,传统的审计程序制约了审计效率的提高,必须进行适度的流程优化。

    审计重点内容的查证管理,旨在保证审计目标的最大程度的实现,管理重点在于重点内容查证方案的细化与责任的明确。

    审计人员现场管理是当前审计管理的薄弱环节。由于审计组大量的工作在审计现场,审计机关一般行政管理无法对现场作业的审计人员进行直接管理,因此如何对审计作业现场进行有效管理显得尤为重要。

    2. 审计成果管理。保证审计成果有效产出,实现审计价值,关键是提供符合需求的审计成果,并将其满足需求程度作为评判审计质量高低的标准。“免疫系统”框架下,判断审计成果的大小应以服务党和政府的中心工作和发展大局、服务国家宏观调控的需要、解决人民群众关心的热点和难点问题为标准。具体而言,审计成果管理体现在以下几个环节:一是审计计划确定时,必须要有审计成果的可预见性,牢固树立无预计审计成果的不进行立项的宗旨;二是在审计实施阶段,包括审前调查、审计重点的确定、审计事项的判断等应考虑审计成果的实现;三是在审计报告阶段,对审计发现问题的综合分析、定性判断、建议意见应围绕审计成果的最终实现;四是成果的应用阶段,审计成果的应用是审计目标的最终实现,审计成果只有转化为生产力,审计才能真正发挥应有的作用。

    3. 审计技术方法管理。先进的审计技术方法不仅是审计发现问题,提高质量的前提,也是保证审计效率的有效途径。因此审计机关必须注重对审计技术方法的总结、创新及有效应用的管理。首先,要注重对审计技术方法的总结提炼,总结提炼一线审计人员的先进审计技术方法,特别是收集、剖析重大典型审计项目所采用的审计技术方法,对总结审计经验、启发审计人员思路、培养创新能力、提高审计技术与水平,可起到积极的作用。其次,要建立审计技术方法的持续创新机制。“免疫系统”框架下,由于审计目标、内容与实施方式的改变,必然要求审计技术方法的适时跟进,特别是信息技术广泛运用的今天,审计自身与被审单位管理方式、方法已发生很大变化,审计机关必须重视研究审计技术方法的创新,把现代科学技术、现代管理理念与审计工作紧密地结合起来,不断提高审计工作水平。第三,审计机关推广应用先进审计技术方法时,要结合自身实际,采取多种有效措施,循序渐进。

    4. 审计资源管理。审计机关的审计资源是有限的,特别是当前社会经济快速发展与转型时期,审计资源与审计需求之间的矛盾也日益凸显。从管理学的角度,解决资源稀缺的问题有两种途径:一是整合组织内部资源,降低成本,提高工作效率;二是协调组织内部资源及内部资源与外部资源的契合度,以获取更多的资源。整合内部资源实际上已经体现在管理的其他方面,包括如何创新工作机制、完善各项制度人力资源、技术资源、资金资源的合理配置。

    三、审计控制系统

    在整个审计管理活动中,审计控制系统与审计决策系统和审计执行系统联系紧密,共同发挥其功能作用,起着承上启下的连接作用。审计管理控制的目的是使审计决策任务被执行,并使审计总体目标得以实现,因而建立有效的审计控制系统是审计发挥“免疫系统”职能的重要保证。

    (一)建立审计控制系统的思路与重点。

    审计执行力的高低可以从两个方面进行衡量:一是是否按审计决策方案或行动纲领实施审计管理或审计作业;二是审计管理或审计作业成果是否符合审计决策目标。从管理控制的角度看,前者是过程的控制,后者是目标的控制。审计过程控制和审计目标控制是审计控制系统缺一不可的两种控制方式。国家审计是一种依法审计行为,过程控制不仅包括按法律法规要求履行严格的审计执法程序,还包括具体项目要按事先设定的方案实施审计。因此过程控制是保证审计依法、客观、公正与高效的前提;目标控制是更高层次的管理控制方式,是站在发挥审计职能作用的层次进行的控制。审计目标控制包括两个层面:一是审计目标细分过程的控制,即总体目标是否得到全面的分解与落实;二是审计项目目标执行过程的控制,即各层次的审计目标任务是否得以全面执行。因此审计目标控制是审计全面、有效履行“免疫系统”职能的重要保障。

    同时,有效控制还必须以相应的作业标准与奖惩激励机制作为保障。建立必须的审计准则与实务标准,是衡量与控制审计行为的重要标准,而有效的奖惩激励机制又是调动广大审计人员主观能动性的必不可少的制度保障。

    (二)审计控制方式与途径。

    1. 建立审计准则与实务标准相结合的审计作业流程体系。确定控制标准是控制过程的起点。建立完善的审计准则与实务标准,既是全面落实《审计法》,推进依法治国,促进依法行政,实现审计工作的法制化、制度化和规范化的前提,也是促使审计机关和审计人员按照统一的审计准则开展审计工作,规范审计行为,提高审计质量,明确审计责任的重要基础。“免疫系统”框架下的审计准则与实务标准既要考虑审计执法的规范性,又应充分考虑灵活高效地发挥建设性作用。因此,审计作业流程体系的建设,必须考虑审计目标的多样性,必须针对不同的审计目标,规定不同的审计标准与不同的流程控制点。

    2. 建立过程控制与目标控制相结合的审计质量控制体系。审计质量是审计工作的生命线,审计质量控制是审计管理的重要组成部分。“免疫系统”理论对审计质量管理提出了新的课题。审计目标的实现最终应该体现于不同形式审计成果的产出,因此实现审计“免疫系统”目标的关键是审计成果要有建设性,要符合审计需求。正因如此,“免疫系统”框架下的建设型审计的质量控制,必须在按照审计程序和流程进行过程控制的基础上,将审计成果满足需求程度作为评判审计质量高低的重要标准,这是过程控制与目标控制相结合的质量控制方式,是实现“免疫系统”作用的重要保障。在这个以有助于审计总体目标实现、促进审计成果最大与有效为原则的质量控制体系中,成果的导向性作用体现于审计管理的全过程:以可预见的审计成果大小决定是否立项,以确保可预见审计成果的实现规划项目实施方案,以与审计成果的关联性确定审计证据取舍,以保证审计成果的有效实现确定审计成果应用方式。在这一模式下,控制的是提供符合需求的最终审计成果,过程控制作为管理的基本要求依然存在。

    3. 建立考核评价与奖惩激励相结合的审计控制保障体系。①审计质量的监督检查。这不仅解决现实中审计质量不高的难题,更重要的是为审计结果公开、实施有效审计监督,发挥审计作为国家经济运行的“免疫系统”的建设性作用夯实基础。对审计质量的监督检查,应从审计组开始,审计组长必须对审计组成员日常审计工作的质量检查,防患于未然。对重大审计项目,审计机关分管领导和审计业务部门负责人应坚持到审计一线指挥,在审计业务疑点、难点问题上予以指导,把好审计取证关,保证审计质量经得起历史的检验。②审计质量的考核评价。要将审计质量的各项要求和责任分解细化,落实到审计工作的全过程,主要评价审计组对审计实施方案的执行情况,审计目标的完成情况,审计证据的质量,审计预期与审计目标是否一致。同时,通过评价,考察审计人员的职业判断能力、专业胜任能力与工作绩效。在此基础上,建立行之有效的审计责任追究制度,明确责权关系,设定奖惩措施,并通过必要的监督,将审计质量控制贯穿始终,落到实处。③建立激励机制。通过开展审计质量考核评比,奖励优秀审计项目,激励审计人员多出精品,以鼓励先进,鞭策后进;开展导师带徒、质量明星、知识竞赛、编写审计质量经典案例等活动,大力宣传审计质量控制的先进典型,激励审计人员不断提升素质,建功立业。

    四、审计信息系统

    信息的传递是为了管理,而管理活动又都有赖于信息的传递。

    (一)审计信息表现形式与传导途径。

    信息是管理的基础,同时又是管理的对象。管理信息是用于管理的信息,是指反映事物在管理过程中的活动特征及其发展变化情况的各种消息、情报、资料等的总称。一个系统之所以能按预定目标实现控制,就是因为该系统内部的各组织部分之间以及系统与其外界环境之间存在着信息流通和信息反馈。信息按其在不同系统中的空间状态分,可以分为决策信息、执行信息和控制信息。

    1. 审计决策类信息。“免疫系统”框架下,审计决策信息尤其重要,它包括以下两类:一是审计决策依据信息。审计机关发挥建设性作用,为政府决策做好参谋,必须主动地而不是被动地、积极地而不是消极地去关注和感知风险,因此,主动了解需求、适应需求、服务需求、满足需求,主动关注党委政府重视、群众关心的热点、焦点、难点问题,主动地关注宏观性、倾向性、苗头性的问题,主动地关注体制性、机制性、制度性的问题,都是审计决策信息的收集加工过程。二是审计决策任务信息。决策后,决策者必须将审计决策信息以目标、任务、计划等形式有效传递到执行层与控制层,这是决策得以执行的关键。

    2. 审计执行类信息。从审计执行层角度看,其信息分为两类:一是决策层下达的决策任务信息;二是执行结果信息,包括向决策层报告决策执行情况信息(如书面审计报告、口头请示汇报、审计进度报告等)、向外部报告的审计信息(如审计决定、审计信息、审计专报等)。

    3. 审计控制类信息。控制系统产生的信息主要体现于审计决策执行偏差信息,是检查、评估执行情况产生的信息,用于纠正偏差,重新决策。

    (二)“免疫系统”框架下审计信息系统建设与控制重点。

    “免疫系统”框架下,必须加强审计信息系统建设与重要信息的管理。

    1. 建设基于电子信息技术、通讯技术的审计信息系统。从信息管理的角度看,有效的审计信息管理系统应该具有三个特征:一是能及时收集、加工、传递信息;二是能根据审计管理的需要,提供准确、适用的审计信息;三是信息管理的经济效益性。开发基于电子信息技术、通讯技术的审计信息系统是有效管理信息的重要途径。目前审计机关广泛推行的OAAO系统是建立审计信息系统的有益尝试,基于信息系统的审计管理体系建设是当前审计机关加强管理的必然选择,因此审计机关信息系统的建设必须从审计信息处理与预测功能、审计决策与计划以及审计质量控制等功能上作进一步研究与开发。

    2. 强化审计决策类信息的管理与控制。审计决策类信息是科学准确作出审计决策的依据,直接关系到审计“免疫系统”职能的发挥。审计决策类信息包括直接来自与审计成果使用者的审计需求信息与审计机关收集、分析、加工后产生的决策依据信息。前者包括来自上级审计机关、党委政府以及社会公众等方面的直接审计需求,往往表现为交办、委托、呼吁等形式;后者是审计机关综合关注、分析国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全等领域后产生的需求信息。二者本质上都是以需求为导向开展审计工作,前者强调的是组织想要审计提供什么服务,后者强调主动发现与挖掘组织的潜在需求,更能体现“免疫系统”框架下审计工作的主动性、宏观性、建设性和开放性。

    3. 加强审计成果类信息的管理与控制。审计职能作用最终体现于审计成果的有效转化。加强对审计成果类信息的管理与控制必须以是否有利于审计成果的有效转化为标准。首先,必须将审计成果的建设性作为产出质量标准。审计发挥“免疫系统”职能,最主要的表现就是审计提出的建议、意见必须具有建设性、针对性,能切实解决影响经济、社会发展面临的各种问题。加强审计成果类信息的质量管理,应在确保审计独立、客观、公正的前提下,引入审计专家咨询机制,这是确保审计成果“有用”的重要制度设计。其次,要加强审计成果多途径实现方式的研究。审计成果的转化需要适度“营销”:一方面审计成果不能局限于内容全面、专业性较强的正式报告,而应采取能被需求者理解的各种形式,如信息、简报、要情、审计公告、调研报告、分析报告、审计观点等,使审计成果“好用”;另一方面,审计机关要善于利用新闻媒体、信息网络、信息发布会等渠道,公开审计成果,巧妙地将审计监督与社会监督有机结合,最大程度发挥审计“免疫系统”作用;第三,要重视审计成果使用者反馈信息的研究。审计成果者对审计成果评价反馈信息如同消费者对商品使用后的信息反馈,是审计机关进一步改进工作,修正偏差,确保审计成果更符合审计需求的重要信息。■

    课题组长:谢力群

          员:叶 青 甘伟军

               陈建军 邵全聪

                   邢莉萍 陈英姿




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