遵循规律 坚持原则 为进一步发挥 审计“免疫系统”功能提供理论支撑
发布日期:2009-12-30浏览次数:字号:[ ]
 

遵循规律 坚持原则  为进一步发挥   审计“免疫系统”功能提供理论支撑

——在省审计学会2009年重点课题成果汇报会上的即席讲话(摘要)

 

□谢力群/浙江省审计厅党组书记  厅长

浙江省审计学会会长

  这次召开的重点课题成果研讨会很有必要,既可以展示一年来的审计理论研究成果,又能在今后一个时期,特别是在明年的审计工作中更好地应用这些成果,为实现浙江审计创新转型目标提供理论支撑。

  本次会议大家都做了充分的准备,研究的几个课题也很重要,无论是对“免疫系统”理论、全部政府性资产还是审计管理都是理论创新和实践探索的重点,对明年审计的创新转型有着很强的指导意义。这次会议同时邀请专家学者进行现场点评,从审计研究的角度来讲,吸收外部专家来审视审计过程中产生的理论问题和实践问题,更有助于我们进一步做好审计研究,进一步促进审计理论和审计实践的结合。近年来,我省的审计理论研究工作紧密结合审计实践,特别是结合浙江审计创新转型的实践,根据审计实际需求有目标地进行研究,有效地促进了浙江审计工作的创新,促进了浙江审计进一步发挥“免疫系统”的建设性作用。

  一、审计理论研究必须坚持和把握的原则

  (一)始终坚持遵循审计的基本规律

  国家审计从产生、发展到现在,经历了很多阶段,但是有一个基本规律是不变的,即审计是民主法治的产物、工具和手段,也是委托代理关系产生、发展和维系的一项制度安排。坚持按照这个规律来研究审计的理论,必定不会偏离方向,必定能适应国家经济社会发展的需求。

  (二)始终坚持审计理论研究和审计实践的互动

  理论是实践的先导,理论研究要为实践创新服务,而实践创新又为理论研究提供实证基础。要始终坚持理论研究和审计实践互相促进、互相推动的研究方法。审计理论源于审计实践,在实践中,对碰到的一些实际问题进行研究,反过来,理论研究又适度超前于实践,为实践提供理论支撑。我们是这样坚持、也是这样做的,因此取得了良好的效果。

  (三)始终坚持立足于自身特色

  浙江的审计理论研究始终坚持从浙江经济社会发展的现实需要以及发挥审计的建设性作用的需求出发,具有很强的自身特色,这也是审计研究今后必须始终坚持的原则和方向。正因为理论研究具有自身的特色,因此对审计实践具有积极的指导意义,也“服本地水土”,既适应了审计实践的需求,又使得大家更加重视审计理论研究,应该继续坚持。这次省审计学会召开的课题成果汇报会,有这么多市局局长来参加会议,既说明现在的审计实践非常需要审计理论的支撑,也充分证明各级领导对理论研究的重视,对理论创新的渴望。当然,从某种意义上讲,目前有些审计理论成果还局限于对实际工作的总结,还需要进一步提炼、提升,上升到审计理论层次,这样特色将更为明显,指导实践的效果将更加有效。

  (四)始终坚持独立思考和创新研究

  一直以来,我们在审计理论研究还有一个鲜明特点,既不拘泥于传统的思维、理论和方法,也不拘泥于已经规定的条条框框,而是坚持从实际出发,独立进行思考。换句话说,就是敢于创新,也就是不断地推陈出新。理论研究如果没有创新,就难有作为。我曾在上次审计学会理事会上提出,理论研究要能破能立、敢破敢立、善破善立,只有敢于突破一些传统的思维和方法,才能符合实践的需求,真正地成为实践的先导。实际上,中国特色国家审计理论研究远远滞后于审计实践,还没有形成一个真正的国家审计理论体系,目前审计理论界往往是将国家审计、社会审计、内部审计结合起来进行研究,这种研究成果对国家审计而言往往是不适用的,至少在很多方面不能满足国家审计实践的需求,因此还要坚持进一步在理论上进行研究和创新。

  坚持以上四个原则,使得浙江的审计理论研究上了一个新的台阶,很多成果已经广泛应用于实践。在去年审计学会理事会上,我曾经对理论研究提出过要求,目前来看还是适用的,即要有针对性地寻求理论研究的突破点,要综合性地研究复合性课题,要总结性地集成各地经验和创新成果,最后要系统性地形成审计创新体系,在这方面我们还要不懈地努力。

  二、谈谈“免疫系统”理论框架下国家审计基本问题

  刘家义同志就任国家审计署审计长以后,提出了“免疫系统”理论,今年初我们将《关于审计“免疫系统”功能研究》确定为全省重点研究课题。最近,刘家义审计长又进一步明确了国家审计的本质是保障经济社会健康运行的“免疫系统”,并以此作为中国特色国家审计理论研究基本框架的理论基础。在“免疫系统”理论框架下,目前还有很多方面需要创新,需要不断通过实践去检验、去探讨。

  (一)“免疫系统”理论的提出,为中国特色国家审计理论研究提供了很大的空间,奠定了很好的基础

  刘家义审计长不久前十分明确地指出,国家审计的本质是保障经济社会健康运行的“免疫系统”,并在这个指导思想下,进一步提出了中国特色国家审计理论研究的基本框架,具体包括审计的功能、审计的目标、审计的基本特征、审计的方式方法、审计管理和审计人力资源管理、审计信息化、审计规范化、审计文化及审计艺术等,这标志着对国家审计理论研究的进一步深化。“免疫系统”理论不仅得到了国内社会各界的普遍认同,而且在国际审计界也引起了很大的反响,无论是西方还是东方的国际审计界对这个问题都非常感兴趣,希望刘家义审计长将“免疫系统”理论形成系统化后,能够进一步向国际审计组织推广。

  基层审计机关要全面理解“免疫系统”理论的基本思想,在不断丰富其理论内涵和实践意义的基础上,坚持不懈地从实际出发,针对当前国家审计在新形势下履行职责的新任务和新要求,加大理论研究和实践创新的力度,以此来进一步推进中国特色国家审计理论的深化和发展。

  (二)国家审计基本问题剖析

  第一,关于中国特色国家审计的基本价值取向

  我认为,中国特色国家审计的基本价值取向主要包括两方面内容:监督促进政府责任的落实;服务保障政府责任的履行。

  从监督促进政府责任的落实情况看,这是所有国家审计的共性,具有普遍性。这方面之所以得到了国际审计界的普遍认同,原因在于其理论基础――审计是维系委托代理关系的制度安排,实践基础――审计是国家治理结构不可或缺的一个组成部分。因此,从委托代理关系和国家治理结构层面上来看,“免疫系统”理论适用于任何一种制度框架下的国家审计机关。这也是世界各国的审计机关都比较关注中国提出的“免疫系统”理论的重要原因。审计要进行有效监督,服务于国家的政权建设,服务于民主法治的确立和推进,确保公共权力的公正有效履行,这是审计机关的一个基本要求。同时,通过审计的活动,来完善权力制衡和约束机制,来及时揭露经济和社会运行中的各类矛盾和问题,揭示各类风险和隐患,查处重大违法违规经济案件,这是审计作为“免疫系统”的内在要求。

  从服务保障政府责任的履行情况看,这是中国特色国家审计的个性,具有特殊性。因为中国的国家审计机关是国家行政权力机构的一个重要组成部分,是政府的组成部门,对国家的各级行政首脑和上级审计机关负责,这就决定了中国的国家审计有自己独特的特点。通过发挥审计的内生性功能来维护政府责任的履行,是审计机关最基本的责任。同时,服务保障政府责任的履行,又是审计机关作为“免疫系统”应该承担的责任。

  综上所述,从普遍性来讲,要监督,要促进;从特殊性来讲,要服务,要保障。这就是中国特色国家审计的一种基本价值取向。

  第二,关于国家审计的功能

  国家审计的功能是内生性的,而且从国家审计产生时就具有一定的确定性。国家审计的功能体现了审计的本质特征,但在不同的历史阶段、不同的社会生产力发展状况、不同的政治体制和国家治理制度下,人们对它的认识程度可能不一样。国体、政体、法律制度的不同以及经济社会环境发展程度的不同,必然会导致国家治理模式和国家审计体制的不同,国家审计功能的表现形式也会有所差异,那么在国家审计满足政府运行中权力制衡的需要,并作为一种工具的时候,不同的统治集团对国家审计需求的差异就造成了不同国家审计的特点。所以国家审计功能在不同的历史阶段、不同的国家有不同的认识,在不同的国家发挥不同的作用,但最终目标是确定的,最终体现的依然是审计的本质特征。因此,在特定的历史情况下,审计的功能既具有普遍性,又具有特殊性。按照审计“免疫系统”理论的定位,中国特色国家审计具有三大功能,即预防功能、揭露功能和抵御功能。今后要紧密结合审计实践,对三大功能作深入分析,进一步予以细化和具体化。

  第三,关于国家审计的职能

  国家审计的职能是外部赋予的,是根据不同的需求,更好发挥审计功能的一种基础,也提供了审计机关履行职责的可能性。而且不同国家、不同制度、不同经济社会发展阶段对国家审计职能的确定是不一样的。职能随着形势的变化而不断地进行调整和变化,是统治者意志的一种确认和表述。从发挥三大功能的构想来看,国家职能主要包括以下几项:咨询职能,即对资金使用、项目实施、政策制订等事项的可行性进行论证和分析;预测职能,即对政策执行、经济运行、项目实施、重大事项的风险和隐患等进行的研判和预测;评估职能,即对委托人关注的问题(重大政策、重大项目、重大事项、重大专项)进行的前期、中期和后期的运行情况进行的评判和确认(跟踪审计);问效职能,即对行政行为、政策执行、资金使用、项目建设等方面的绩效进行的检查、评价,主要是绩效审计;查处职能,即对财经领域的违纪违规、损失浪费行为进行揭示、纠正、处理并促进整改;问责职能,即国家机关及其公务人员行使国家财政权力和国家财产所有权活动的责任以及领导干部的经济责任进行检查评价和监督,如经济责任审计。审计机关的职能如果从这六个方面进行归纳,今后审计机关的审计工作包括审计准则等,可能就要随之作出调整和完善。

  第四,关于审计机关的作用

  在“免疫系统”理论框架下,国家审计机关的作用主要包括四个方面:一是震慑规范。通过审计机关的震慑作用促使被审计单位自觉规范,这是最关键的作用。二是维护修复。维护经济安全,修复各种漏洞缺陷,这是很重要的一项作用。三是防范风险。要维护安全,就必须要防范各类风险,如财政风险、体制风险、粮食风险、政策风险、金融风险、环境风险等等。四是行政问责。通过对政府部门和政府活动的监督检查来加强和改进政府责任,督促政府责任的落实。国家审计的作用还有很多,要进一步加大研究力度。

  第五,关于现阶段审计的分类

  审计从履行“免疫系统”职责来讲,可以分为三类:第一类是财务收支审计,也就是制约性审计或者执法型审计,以真实性、合规性为目标;第二类是专项审计调查,发挥建设性、促进性作用,以问效和服务为目标;第三类是经济责任审计,是问责性或者综合性审计,以问责和规范为目标。只有把现阶段的审计进行分类,才能够对审计管理、审计方法、审计准则、审计成果等进行一些必要的区分。

  第六,关于审计的监督方式

  从浙江的实际情况看,今后一个时期国家审计主要运用信息化手段,把国家审计机关的联网审计平台与被审计单位的信息化平台相连,对预算管理单位,特别是对那些大额使用政府性资金的单位进行联网,实施现场监控,通过信息化管理中心解决真实合法性问题,及时发出警示,对发现的共性、倾向性、苗头性问题及时提交领导层,针对这些问题确定专项审计调查项目,在专项审计调查过程中去发现问题、揭露问题,最后提出可操作的意见和建议,积极发挥审计的建设性作用。从审计管理体制和组织架构以及运作方式来看,最后审计机关可能会形成上述审计模式。这就要对现行的组织结构和管理办法作重大调整。财务收支审计可以通过信息化平台解决真实、合法性问题,共性问题、倾向性问题可以通过专项审计调查来解决。但是经济责任审计不可能通过信息化平台来进行,只能就平台上发现的一些问题有针对性地进行审计,然后进行问责。

  第七,关于审计的管理方法

  要根据财务收支审计、专项审计调查和经济责任审计等三类,分别制定管理办法和准则。具体而言,通过信息化平台来完成真实性、合法性问题的审计,要有相适应的管理方式;通过专项审计调查来查找漏洞,防范风险,提出意见和建议,要有相适应的管理方式;通过经济责任审计来实现服务、问责、规范的目的,也要有相适应的管理方式。总之,这三大类在管理方式上应该有所区别。如果还是按照传统的审计管理方式,是无法真正发挥审计的建设性作用。为此,我们要进一步加大审计理论上的创新力度,为发挥审计在保障经济社会健康运行中的“免疫系统”功能提供理论支撑。■




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