查处重大违法违纪问题“三定原则”应用实例
发布日期:2015-11-26浏览次数:字号:[ ]

 

查处重大违法违纪问题“三定原则”应用实例

  2014年全国土地出让金审计期间,审计署在《全国土地审计工作动态》第34期提出,揭露和查处重大违法违纪问题要把握 “三定原则”:定责任、定损失、定利益输送。其中定责任又包含三方面要求:一要查明重大违法违纪和违规行为的手段、方法、关键情节,做到过程清晰、事实清楚(定事实);二要明确界定和区分是违法、违纪,还是违规,做到定性准确(定性);三要查明应承担责任的领导干部和相关人员(定责)。反映重大违法违纪问题,至少应满足上述“三定”中的两项,并且要做到事实清楚、定性准确、证据充分,经得起推敲。

  一、发现疑点

  C县因建设开发D新城,对大量工业企业进行拆迁。在数百家企业的拆迁台账中,多数企业拆迁款尾数的后2-3位为零,只有少数几家精确到个位。审计人员认为,按照该县拆迁补偿处理方式,拆迁款金额不大可能精确到个位,经过分析,将目标锁定下列两家企业:

  A公司:拆迁补偿款31,953,143元,其中:土地评估价22,096,300元、临时安置补助7,500,000元、其它补偿1,914,917,签约奖441,926元。

  B公司:26,496,857元,其中:土地评估价19,104,000元、临时安置补助5,625,000元、其它补偿1,385,777,签约奖302,080元。

  单独地看,两家的企业拆迁款构成没什么特别,如把两公司拆迁款相加:31,953,143+26,496,857=

58,450,000元。出现四位尾数归零,这是巧合吗?如果是巧合,这种巧合的概率是万分之一。

  进一步调查发现:这两家被拆迁企业在同一个村。为取得土地,两家企业支付给村里的征地款分别为:5142870元、3857130元,如把两项征地款相加:5142870 +3857130=9000000元。这又是巧合吗?增加了五位尾数归零,这个巧合的概率是十万分之一。

  经过分析,审计人员推测:一是这两块地是由同一个老板控制的;二是拆迁安置款金额不是按标准算出来的,而是先确定一个总数,再按总数分解拼凑出各项数据。

  二、案件背景

  (一)“毛地”出让遗留隐患

  在D江南岸,有一个EF村,当时还是偏僻小村,向南远离C县主城,向北与G市隔江相望,A公司和B公司的实际控制人郑某独具慧眼,看上村里两块土地。20013月, 经过申报,两公司与C县国土部门签订出让合同,取得EF35亩、25亩两块工业用地。合同约定出让金总额分别为400万元和300万元,其中分别包含200万元、150万元为村征地补偿费,要求由两家公司支付给F村经济合作社,并负责向该村里征地。

  (二)虚假证明办土地证

  20013月至20021月,AB公司分别向C县国土部门支付了除征地款外的土地出让金(计350万元),但仅向F村支付征地补偿款各20万元。两公司以该村委会、经济合作社出具的虚假证明,到国土部门办理了土地使用权证(按规定该临时土地证有效期一年,建设竣工后转长期),此后两家公司一直未支付其余征地款,也未提出书面申请要求村里交地,每年却以“土地迟迟未交”为由,向国土部门申请土地证延期。同时,两家公司以土地使用权作抵押,连续不断地从金融机构贷款-还款-再贷款,最高贷款金额分别达2000万元、1500万元。

  调查发现,两块土地一直由F村村民耕种,AB公司除用土地使用权证抵押贷款外,没有任何经营活动。两家公司的实际控制人都是H集团的法人代表郑某,以不足400万元的代价,为H集团换取3000多万元的贷款抵押物。

  (三)拆迁名义收回土地

  到了2008年,随着G市城市规模的扩张,EF村成了热土, D新城规划的出台,使AB公司地块不允许建工业企业,原有工业企业要进行拆迁。201028D新城管委会分别与两家企业签订《企业拆迁安置补偿协议书》,支付“拆迁补偿款”共计5845万元,并要求两家企业付清F村的征地款。次日,两家企业分别与F村签订补充协议,将征地费由2001年的标准(200万元和150万元),提高到2010年的标准(514.287万元和385.713万元,合计900万元),在已支付40万元征地款的基础上,付清剩余征地款。

  在上述过程中,郑某除获得贷款抵押物外,最后还获利4595万元。

  三、存在问题

  上述两家企业土地使用权证是以虚假证明来办理的,直到“拆迁协议”签订时,征地款一直未付清,还不具备办理土地证的条件,土地出让合同实际未履行。因此,D新城管委会以“拆迁”名义,向两家企业支付补偿款存在明显问题。

  一是越权处置。按照《闲置土地管理办法》,回购闲置土地的方案需经县以上人民政府批准,D新城管委会明知征地款未付清、土地未交付、土地上没有任何建设,未经县以上人民政府批准、也未经国土部门授权,擅自进行处理。因此,属越权行为。

  二是不当处置。对上述情况,应解除未履行的出让合同,收回违规办理的土地证,并由责任方承担合同解除造成的损失,不应该按拆迁补偿来处理。

  四、“三定原则”应用

  (一)定损失

  对于定损失,审计组讨论过程中,有两种意见。

  意见一:按照土地出让合同,征地工作由受让方负责。但两家企业不积极征地,且以虚假资料办证,不应在解除合同程中受益,只能退回土地出让金和征地款。因此,损失金额为:两家企业提取的“拆迁补偿”款5845万元-交给国土部门的出让金350万元-付给村里的征地款900万元=4595万元。

  意见二:2007年以前,允许“毛地”出让的政策存在缺陷,征地未完成有村民不配合的因素,不应该由企业完全承担责任,应认可两家企业已取得土地使用权。两块土地的评估价(2209.63万元、1910.4万元)应予补偿,按拆迁政策超出评估价部分属不合理补偿,损失金额为:两家企业取的“拆迁补偿”款5845万元-两块土地的评估价2209.63万元和1910.4万元=1724.97万元。

  不管按哪种意见,造成国有资金损失都远超《刑法》第397条“情节特别严重”的认定标准(150万元),已涉嫌滥用职权罪。

  (二)定责任

  定责任三项要求中,第一、二项内容即定事实、定性前面已作说明,下面介绍的是第三项要求即定责的情况。

  D新城管委会是收回土地的决策、实施单位,应对国有资金损失负责,该单位党工委书记赵某在整个过程中起主导作用。

  一是赵某主导决策过程。2008年,赵某决定按企业征迁补偿政策收回上述地块,吩咐副书记钱某委托评估。201023,赵某主持党工委会议通过决定, “按D新城企业征迁补偿政策进行补偿”(根据当日会议记录,该补偿原则由赵某提出),确定补偿总价为5345万元。之后赵某与分管征迁副主任孙某、征迁科长李某讨论后,将补偿总金额提高到5845万元。征迁科将5845万元分摊到两家企业,并分解成评估补偿、临时安置补助、其它补偿、签约奖等费用,于28签订协议。

  二是赵某违反程序审批付款。审计发现,在4张拆迁款支付凭证(每家企业2张)上签字的人员有:赵某、常务副主任周某、分管副主任孙某、征迁科长李某、征迁科经办人吴某。赵某签字时间均为28,其余四人签署的时间均为294张凭证都是赵某先签字,明显违反正常审批程序。210,赵某主持班子会议,通报上述地块的回收情况。

  根据《最高法最高检关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》第五条规定:“国家机关负责人员违法决定,或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务,构成刑法分则第九章规定的渎职犯罪的,应当依法追究刑事责任。”、“以‘集体研究’形式实施的渎职犯罪,应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员,应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。”审计组认为,赵某应承担主要责任。

  (三)定利益输送

  完成定损失和定责任后,已达到“三定”中的两项,符合“三定原则”的要求。但考虑到,定损失还存在不同理解,审计人员接着查利益输送。赵某违法处置、违反程序付款,大家都觉得可能有猫腻。但审计要关查利益输送的方法有限,只能循着拆迁资金流向,从银行账户一层层地查,两个企业背后的H集团有10多个子公司,资金流向错综复杂,花了两周时间,查了四层,未发现利益输送线索。

  五、应用体会

  (一)加强部门协作

  审计机关对定损失、定责任能够做得比较到位,而对于定利益输送,存在较大困难:一是手段有限,不能轻易查询个人账户,不能限制人身自由,难以取得较好效果。二是易打草惊蛇,造成串供、毁灭证据等情况,还可能出现畏罪自杀、出逃国外等严重后果。在审计发现重大案件线索后,如能及时与纪委、检察等部门开展合作,联合形成专案组,发挥各自专长,能大大提高办案效果。

  (二)把握取证边界

  徐宇宁厅长说:审计取证要有边界。对于查处重大违法违纪问题,审计机关不可能单独完成,在完成一定的取证工作后,必定要移交纪检、司法机关。对于审计取证与纪检、司法机关取证的边界,目前没有明确的规定,但肯定要有利于案件的最终查清、查透,应根据案件情况慎重把握。

(作者单位:金华市审计局)




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