分层分类监督指导内部审计 构建“大审计监督体系”

□ 季   婷

国家审计与内部审计是我国审计体系中的重要组成部分，其中国家审计机关监督、指导内部审计是国家法律法规赋予国家审计的职责与权力。为深入贯彻落实党的十九大精神，提高内部审计质量和水平，有效防范风险，义乌市审计局深化内部审计监督与指导，对内部审计开展分层分类的监督指导，构建“大审计监督体系”，推进当地内部审计工作上新台阶。

一、把握国家审计“监督”与“指导”内部审计的内涵

国家审计机关监督和指导内部审计是紧密联系在一起的，但具体内容及表现形式仍有区别。

国家审计机关对内部审计的“监督”是以《中华人民共和国审计法》为依据，督促相关单位履行其法律义务，实行内部审计监督制度，设置内部审计机构，健全内部审计制度，开展内部审计工作。这种监督体现的是一种刚性，因此义乌市审计局在开展工作时突出对法规的执行、规章制度的落实以及建章立制的行政约束和管理手段等。监督的内容包括对内部审计工作质量的检查，对内部审计工作过程及审计结果文书提出的书面或口头的建议，接受内部审计人员的求助或投诉等。

国家审计机关对内部审计的“指导”侧重于帮助内审机构及其工作人员，提升审计效果，总结和推广先进经验等。“指导”更多体现的是一种“柔性”的管理，因此义乌市审计局在开展工作时，指导的主要内容包括评选表彰优秀内部审计项目、组织内部审计人员加入国家审计项目组、组织内部审计人员进行培训、开展内部审计经验交流和现场观摩、评选表彰内部审计先进工作者等。

二、义乌监督指导内部审计的主要做法

义乌市审计局在开展监督指导实践中，将全市部门单位分为政府部门、镇街、国有企业三大类，并根据各类单位的特点，对国有企业以指导内部审计抓质量提高、对镇街内部审计以指导抓同步事项练兵、对政府部门以监督指导内部审计抓点面结合的方法，分层次、有区别地开展内部审计监督指导工作。

（一）分类分层监督指导内部审计工作

构建“1+X+Y”内部审计监督指导工作方式，即抓住对面上各部门（单位）开展监督职能，以制定内审工作制度、完善内审工作机制这“1”个要求，通过指导职能，指导各部门（单位）组织开展“X”个内部审计项目，审计局开展“Y”次内部审计指导工作，对其中30余家重点单位开展“一对一”的内部审计指导服务。

（二）国有企业以“三结合”内审指导实现质量提高

一是结合“国家审计+国企内部审计”，找准内审指导落脚点。在开展与国有企业相关的经济责任审计、专项审计调查时，与国有企业安排的内部审计项目及内部审计人员相结合，组成共同的审计组，共享审计成果。如在2018年开展的某集团领导干部经济责任审计及2019年市属国有二级企业经营情况专项审计调查时，确定为国家审计与国企内审审计协同实施项目，组织国家审计人员、国资办外派监事、国有企业内部审计人员共同实施。

二是“帮着审+带着审”结合，提高内审人员能力水平。“带着审”，就是把国资办外派监事、国有企业内审人员编入审计组，让国企内审人员全程参与项目的审前调查、现场实施和报告撰写等各环节。“帮着审”，就是确定部分审计内容及审计对象，完全借助相关国有企业内部审计力量来实施。

三是“审计局+国资办”结合，提升发现、整改问题的契合度。以国家审计机关与国资部门作为上报审计报告、审计专报的共同主体，让作为国有企业管理部门的国资部门提早 参与、了解审计过程中发现的国有企业经营管理中存在的问题，以“+国资办”促使审计发现问题有效整改。

（三）镇街内审以“四统一”指导实现同步事项练兵

一是统一审计项目。按照每个镇街都可以审、都有内容审的原则，除对下辖村集体开展财务收支审计外，每年明确1至2个审计事项，在所有镇街中同步开展。如2019年确定了环卫服务费收费管理作为所有镇街同步开展的内审事项。

二是统一工作方案。由国家审计机关牵头统一编制审计工作实施方案，对审计目标、审计范围、审计重点和审计应对举措等进行了明确，同时组织所有镇街内审机构负责人开展专题培训，了解审计工作实施方案的重点。

三是统一开展实施。由各镇街组成审计组，根据工作方案，统一现场审计时间、内部审计报告出具时间，及各镇街完成审计后统一将审计报告和相关表格向国家审计机关报备，在实践中实现镇街内部审计事项间的同频共振。

四是统一现场指导。在审计实施过程中，国家审计机关协调好内部科室间的责任分工，安排国家审计工作人员对接相关镇街，在镇街开展审计项目实施中对审计取证、报告撰写等开展现场指导。

（四）部门内审以“示范效应”监督实现点面结合

县级市中，各部门单位总数在90至100个之间，剔除机构规模小的部门单位后，仍有30多个部门单位需要设立内部审计机构。因此国家审计机关需紧紧抓牢下属单位多、专项资金多的单位，如教育、卫生两大系统，并以重点单位为试点，作出示范，为其他部门的内审监督指导建立模板。

一是监督完善制度建设及组织架构。监督各部门成立内部审计工作领导小组，并立足部门实际，完善制度建设，使部门（单位）内部管理有章可循，又为内部审计工作提供制度保障。

二是指导推进经责内审全覆盖。按照三年审一次，一次审三年的审计全覆盖要求，对部门内管领导干部实现经济责任审计全覆盖。针对各自单位特点，如卫生系统的科研课题经费、医疗服务价格，教育系统的物资服务采购、学前教育义务教育和高中段教育有关重大政策落实等，指导部门开展重点专项资金和政策落实跟踪审计。

三是抓实抓细内审结果运用。完善部门内审整改工作流程，对内审发现的问题逐项挂号、销号。运用“内部审计报告+口头反馈”方式，加强内部潜在风险的整改。将审计结果作为部门考核、任免、奖惩内管干部的重要依据。

三、义乌分层分类监督指导内部审计的实践效果

（一）同频共振促国企改革推进

由国企内部审计人员共同参与审计项目，揭示国有企业经营管理中存在的问题，提升发现问题与整改的契合度，推动国有企业薪酬制度、国企“瘦身健体”等改革事项。

（二）同一审计事项在镇街实现全覆盖

在所有镇街中同步开展某一事项的审计，能够发现共性问题，并从体制机制上推动市级层面的管理。如开展的环卫费收缴情况审计中，各镇街道共发现5个方面8问题。针对审计发现的问题，各镇街采取措施落实整改，同时推动市级层面环卫体制的改革。

（三）实现“审计监督+”

内部审计充分运用国家审计结果，持续发挥审计监督作用，破解审计项目结束即审计监督结束的“痛点”。如市水务集团，在国家审计结束后，持续开展阶梯水价（混合用水）执行情况、差别化水价政策执行情况审计，延长了审计监督期间，拓宽了审计监督范围。

（四）打响义乌内部审计品牌

义乌审计连年被评为县级内部审计业务指导与监督工作优胜单位，近两年组织各单位部门报送审计项目、论文和案例，6篇次被评为省内审协会优秀项目、表彰项目，内审协会优秀论文等，义乌内部审计在全省的形象和地位不断提升。

四、下一步开展内部审计监督指导工作的思路

（一）构建内部审计指导框架

深刻认识内部审计工作是实现审计全覆盖的需要，是推动实现经济高质量发展的需要，要将内部审计全覆盖作为审计全覆盖的有效补充。按公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况深入推进内部审计全覆盖。

（二）探索内部审计方式方法

把创新审计组织方式作为统筹国家审计、内部审计资源的主要形式，采取审计机关同步组织内部审计项目、委托内部审计实施审计项目、选调内部审计人员参与审计机关审计项目、各内审部门（单位）内审人员交叉审计等形式，形成监督合力。

（三）实行内部审计人员“能力大比武”

通过内部审计工作领导小组，定期开展学术交流、课题研究、政策培训、知识竞赛等活动，加强审计人员理论研究水平，为成果提炼和审计实践奠定基础；开展内部审计优秀项目评选，激励内部审计提质提效。

 （作者单位：义乌市审计局）