审计常态化“经济体检” 对策研究

□ 省审计厅党组成员、副厅长   金建培                        

习近平总书记指出，实行审计全覆盖，做好常态化“经济体检”工作，是审计管理体制改革的重要目标。这丰富了中国特色社会主义审计制度的内涵，为新时代审计事业发展指明了方向。开展常态化“经济体检”重要性已经成为广大审计人的共识，但至今大多停留在探索层面，尚未形成行之有效的具体工作举措。本文在调查研究的基础上，试图通过对常态化“经济体检”的内涵、问题进行深入研究，提出今后一段时期内，做好常态化“经济体检”的主要对策和保障措施。

一、常态化“经济体检”主要内涵

“常态化”的含义就是趋向正常的状态，同义词有“固定化”“平常化”。人的“健康体检”是指通过医学手段和方法对受检者进行身体检查，目的是了解受检者健康状况、早期发现疾病线索和健康隐患的诊疗行为。同样，审计常态化“经济体检”可以理解为各级审计机关依据党委、政府有关经济决策部署和重大政策措施、国家和地方法律法规和相关制度规定等，对经济运行各领域开展全方位、常态化的审计监督，通过“经济体检”揭露问题查病，进而实现“治已病”“防未病”目标，充分发挥审计建设性作用，保障经济社会平稳健康运行。其主要内涵可以从三个方面来理解：

（一）经济体检要精准查病。“经济体检”以各级党委、政府重大政策部署要求和法律法规为“体检”标准，对被审计单位政策落实情况、财政财务收支及相关经济活动进行的监督检查，既要依法揭示其中存在的违规违纪违法和绩效不高等问题，又要及时揭示和反映经济社会运行中的潜在风险隐患，及早对相关风险作出预警。就像“健康体检”不能误诊，也不能漏诊，“经济体检”既要及时精准反映问题，又要确保重大问题不遗漏。

（二）经济体检要积极治病。对“经济体检”发现的问题要及时依法提出处理意见、作出审计决定，做到凡审必严、督促整改和强化问责。确保做到“三个坚决不放过”，即责任不落实的坚决不放过、问题不解决的坚决不放过、整改不到位的坚决不放过，及时切除病灶。

（三）经济体检要重在防病。对“经济体检”发现问题和风险隐患要进行深入分析，发现问题背后的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，积极推动有关单位建立审计查出问题整改长效机制，促进被审计单位和有关方面深化改革、完善制度、加强管理、堵塞漏洞，做到举一反三，防患于未然。

开展常态化“经济体检”要解决好审计覆盖面、审计监督时效性和审计“查防治”等问题，从而提高审计监督效能，更好服务党和国家工作大局，促进国家治理体系和治理能力现代化。

二、开展常态化“经济体检”面临的问题

做好常态化“经济体检”，需要对审计理念、定位、功能、工作方式进行重构，改进习以为常的经验做法，创新适应常态化“经济体检”的制度机制。从实践来看，还有一些实际困难和问题有待研究破题和系统解决。

（一）审计新定位认识不深入。部分审计人员对审计机关是政治机关、宏观管理部门新定位的认识不够到位，理念转变不及时，对习近平总书记作出做好常态化“经济体检”指示领会还不够全面、深刻，从而造成落地举措不够实、职能转换不清晰、“经济体检”实效有差距。

（二）审计全覆盖理解不全面。全覆盖是“经济体检”基础，但在如何落地方面，特别是准确理解审计全覆盖、探索实现路径等方面还存在差距。有些审计干部还机械认为审计全覆盖就是全部审计对象都要全面地审一遍，忽略了监督的重点。有些地方习惯于按部就班，没有及时对审计对象存在的薄弱环节、风险隐匿情况开展审计监督，“经济体检”时效性不够强，难以及时回应党委政府的需求，影响审计作用发挥。

（三）审计制度机制制约较多。受审计法定程序等因素限制，当前审计计划立项程序限制多，一般一年一次，无法随时随地立项启动审计监督，与对审计监督的时效性要求有一定差距。实行审计“两统筹”是提高审计组织效率、扩大审计覆盖面有效方式，但还缺乏必要的成熟制度支撑。推行大数据审计为实现全覆盖提供可能，但人员素质、审计程序、证据合法性等制约因素较多，也缺乏大规模推广应用的平台或机制。

（四）解决“屡审屡犯”问题办法不多。“屡审屡犯”是被审计单位的一个顽疾，受到社会各界诟病，一个重要原因是审计在有效解决普遍性、体制机制性问题的审计建议上存在短板，推动制度层面解决问题还不够有力。对已有审计成果开发还不够，特别是发挥“治已病”“防未病”作用上还存在差距。

（五）审计队伍自身建设存在差距。做好常态化“经济体检”，关键在人。人少事多矛盾将长期困扰审计机关和审计人员，也必然制约高质量开展常态化“经济体检”工作。同时，审计人员本身适应新形势不够快，审计理念更新不及时，人才结构专业化匹配不尽合理，制约了审计质量、审计覆盖面和审计时效性。

三、实现常态化“经济体检”的主要对策

针对当前开展常态化“经济体检”存在的困难，对标省委袁家军书记提出的“忠实践行‘八八战略’，奋力打造‘重要窗口’”主题主线，结合我省实际，需要在五个方面下功夫。

（一）在改进审计计划管理上下功夫。审计项目计划管理的作用是有效统筹全年审计业务，是党委审计委员会强化对审计业务工作领导的主要载体和抓手，可以从源头上布局常态化“经济体检”要求。要更加突出对审计项目计划编制工作的领导，要把服务党和国家工作大局作为谋划审计项目计划的切入点和突破口，在计划编制阶段落实常态化“经济体检”的各项内在要求。

1.提高审计覆盖面。审计项目计划编制要结合五年规划和中长期计划等，按照分领域推进全覆盖要求，将党和国家机关、群团组织、事业单位、国有和国有资本控股地位或主导地位的企业和金融机构及其主要负责人，管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源，都纳入审计监督视野，做到应审尽审，消除审计监督盲区。

2.增加审计监督频率。审计项目计划编制阶段要充分考虑“常态化”的内在要求，可考虑对本级预算执行、决算草案和一级预算单位每年审计，其中政府组成部门和其他预算资金规模较大、项目较多的一级预算单位要每年进行现场审计、其余一级预算单位应当做到每3年至少进行一次现场审计；对其他领域的重点审计内容要按照审计全覆盖和常态化要求，5年内不定期开展审计监督。同时，在计划、规划编制中还要留有余地，执行中对可能出现的新情况、新问题、新要求及时安排项目进行审计，体现及时性要求。

3.明确重点监督内容。常态化“经济体检”项目安排要突出重点，避免贪大求全，要充分考虑现有审计资源，根据审计对象特点，对可能存在问题的薄弱环节有重点地开展监督，增强“经济体检”针对性和实效性。

（二）在突出审计重点上下功夫。1.突出重大政策跟踪审计。常态化“经济体检”要重点关注中央和省委事关经济社会发展的重大经济决策部署，突出对重大改革、重大项目、重大平台、重大政策，以及重点资金、重点人员的审计监督。一是要推动习近平总书记重要讲话、重要指示批示精神，以及党中央决策部署全面贯彻落实，紧盯国家重大战略举措在浙江落地情况。二是要围绕省委、省政府重大决策部署进行审计监督。如现阶段要跟进省委十四届六次、七次全会决定措施落实，围绕省委袁家军书记提出的“忠实践行‘八八战略’，奋力打造‘重要窗口’”的新要求，跟进10大新课题答卷情况和10张高分报表成色情况，谋划重点内容开展监督、推动工作落地。

2.突出防范重大风险审计。开展常态化“经济体检”，要坚持底线思维，把防范重大风险作为审计监督的长期任务、常审不懈。如财政审计要持续做好地方政府债务审计，推动实质性遏制地方政府债务增量、化解债务存量和融资平台转型，防止变相新增隐性债务；在各专业领域审计项目中，关注金融风险、国有企业经营风险、粮食安全风险、社保基金支付风险等经济领域风险，把防范风险作为审计服务党和国家工作大局的重要载体。

3.突出新情况新问题审计。要关注各地各部门出现的新情况新问题，如重点关注地方数据作假问题，特别是统计、税收、招商引资等重点领域数据不真实问题，从经济社会长远健康发展视角开展审计监督、揭露存在问题，做到及时发现、及时报告、及时推动整改。要紧盯新形势，特别关注因经济形势下行，给地方财政收支带来压力，导致地方政府采取财政空转虚增收入、收“过头税”等问题。

开展常态化“经济体检”时，更重要的是发挥审计监督“防未病”功能，要突出对潜在性、可预见问题的揭露，预警被审计单位潜在的管理和制度漏洞风险，真正体现“防未病”功能。

（三）在提高审计技术手段上下功夫。要适应常态化“经济体检”要求，探索大数据技术对审计工作支撑，打破固有思维，寻求新的突破。

1.探索大数据技术全方位支撑。要突破固有思维，把大数据技术运用到审计日常管理中，如在计划编制过程中可利用大数据分析当前热点、难点、重点问题，提高审计计划的精准性；在数据采集过程中要大幅度提高数据标准化效率，压缩从采集到使用的时间跨度；在审计实施中要全力推进分行业分领域的大数据审计技术攻关，形成高效率的数据分析技术方法，提高发现问题水平；在推进一级预算单位全覆盖过程中，探索形成包含所有一级预算单位预算执行审计分析思路和方法体系；在审计日常管理工作中可以由点及面探索更多依托大数据手段实现精细化管理途径。

2.借助大数据手段提升质量。实行常态化“经济体检”，必然要对审计内容和重点作一定的筛选，挖掘重点单位、重点项目、重点资金的审计深度，这既可以破解传统审计覆盖面不足问题，也可以提高发现问题的精准度。要通过大数据手段进行疑点筛选，找出更多同类问题，协助审计人员判断问题是普遍性还是个性化，进一步提高问题定性的质量。

3.创新大数据分析思路方法。当前，大数据审计技术方法仍然以不同领域的数据比对为主，尚未真正触及趋势分析这一大数据核心技术。接下来需要大力开拓创新大数据分析思路方法。一是利用数据分析宏观趋势。如财政审计要探索各级政府预算执行数据分析方法，形成支出预算、支出结构审计的分析模型，定期分析地方财政收支趋势变化，为判定地方经济社会发展提供宏观数据支撑，提升财政审计发现问题的宏观性。二是动态更新大数据审计方法。要大力筛选更新有突破思维的大数据审计技术方法，并进行推广应有，尝试搭建平台，开放大数据审计技术方法动态编辑权限，及时更新，始终保持技术方法领先优势、适应新形势分析需求。三是综合开发利用数据资源。要探索海量数据综合利用方式方法，充分利用现有全省各类管理主体的数据，打破上下层级限制，对已收集的全省各类数据开展跨系统、跨层级、跨区域的多维度综合分析，形成更具宏观性的分析结果，为审计发现问题、精准定性提供更多支撑。

（四）在发挥审计价值上下功夫。通过常态化“经济体检”既要发挥审计震慑作用，又要提升被审计单位自我防御和完善功能，主动减少问题发生，从源头上防止“屡审屡犯”，体现审计监督的价值。

1.彰显威慑作用。要发挥审计的反腐“利剑”作用，对审计发现的问题，要区别对待、分类处置，对问题小、性质不严重且未造成损失浪费的，督促立审立改；对问题性质严重，或造成恶劣后果，或重大损失的，审计机关要敢于亮剑、敢于问责，彰显审计的威慑力，对其他审计对象起到警示和震慑效果。

2.推动问题整改。要做好审计整改的督促工作，提高审计公信力，体现审计监督价值。对整改不到位的典型问题或案例，要及时启动审计整改问责办法，确保所有问题能得到有效整改。对以往审计发现问题未整改到位的，应当直接作为报告问题进行反映。借力审计体制改革释放红利，探索向审计委员会报告整改情况、选择部分单位主要负责人报告整改情况等方式，推动审计发现问题整改。加大审计结果公开力度，除涉密或敏感性问题外，要做到应公开尽公开，同时要运用好审计工作报告这一重要载体，借力媒体监督来推动问题整改。

3.注重举一反三。要着眼于常态化“经济体检”新要求，构建被审计单位自觉举一反三推动整改的机制，对主动对照检查、主动落实整改的单位，可酌情减少现场审计频率，以疑点抽查和内部自查为主。审计机关各类考核和评优办法要树立新导向，着眼于审计一点、规范一片目标，把被审计单位举一反三落实整改取得的成效，作为审计组成果，给予考核加分或评优加分，通过推动被审计单位自觉举一反三来提高审计监督效能，间接实现扩大审计监督覆盖面效果。

4.推动体制机制完善。审计发现问题是基础，研究解决问题才是关键。对审计发现的不合理制度，制约干部干事创业和改革创新发展的机制，要及时指出问题，促进完善体制机制，推动堵塞各类漏洞。审计机关可以通过审计报告建议、发审计建议函、督促整改等形式，促进被审计单位像抓问题整改一样抓制度建设。要加强与主管部门保持沟通、持续跟进，同心协力推动完善体制机制。

5.动态更新共性问题清单。各级审计机关要多维度开发审计成果，可通过编制各领域共性问题清单的模式，印发至各被审计单位，起到警示、培训和教育相关领域的被审计单位和人员效果，为解决“屡审屡犯”问题提供基础支持。同时，要动态调整共性问题清单，及时补充完善新问题新情况，让被审计单位及时掌握各领域最新的常见共性问题。

（五）在强化审计统筹上下功夫。做好常态化“经济体检”，必须做好内外统筹工作，向统筹要效率、靠创新提效能，真正做到减轻基层负担、扩大审计面、增加审计频率与提高审计监督效能有机统一。

1.坚持减负理念。要有“一盘棋”理念，按照“审计一件事”思想，重新设计审计流程，布置审计任务和要求，要做到进出一个口子。统筹安排审计项目和现场实施，落实为基层审计机关减负“8条措施”，努力做到审计项目“减次数、缩时间、不重复、少抽人”。要破除形式主义、提倡工作实效，无论是审计“两统筹”还是“全覆盖”，都要从实际出发、坚持问题导向、坚持结果导向，不搞形式、只求实效，把减负和统筹理念贯彻到审计全过程、各方面。

2.强化外部统筹。审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，要善于统筹协调，与纪检监察、巡视、组织、人大等部门形成监督合力。在计划阶段，要多听取相关监督主体的意见和建议，获取其他监督主体以往监督成果，努力避免重复监督。在实施阶段，及时与各监督主体强化沟通，相互通报情况，争取支持配合，寻求技术支撑。在成果运用阶段，要积极推动建立各类监督成果共享机制，如要落实好省委有关科研项目审计、监督、检查结果互认的文件精神，努力推动扩大监督成果互认范畴，减轻被审计单位、审计机关和审计人员的负担。要运用好党委审计委员会和经济责任审计联席会议平台，探索建立与委员会成员之间的统筹协调机制。

3.优化内部统筹。审计“两统筹”已成为推动审计机关内部改革的重要载体，是对审计机关内部管理、审计业务流程的再改造、再提升。要总结、提炼好“两统筹”的做法，固化为制度，形成有效的衔接机制，重点要在审计项目计划编制阶段做好统筹安排，实施阶段做好进点和现场审计统筹，结果阶段要做好审计成果共享，考核阶段要体现鼓励创新，务求实效。

4.增强监督时效。可借鉴审计署政策跟踪审计模式，探索利用每年立项的“国家和省重大政策措施落实情况跟踪审计”同步审计项目，把党委、政府和主要领导关心关注问题和指示批示精神及时纳入项目进行审计，明确要求不定期形成审计报告或其他形式成果报主要领导，探索破解审计计划管理刚性程序要求、审计项目管理流程的限制。同时，也可探索将各类统筹实施的审计专题纳入该项目，在对专题数量进行刚性约束基础上，明确由各个专题独立开发审计信息专报，避免专题过多增加基层负担，避免缺乏刚性约束而绩效不高，也可以解决项目后续归档和综合成果提炼等问题。

四、实现常态化“经济体检”的保障措施

开展好常态化“经济体检”、落实好相应对策措施，需要有正向引导鼓励审计机关和审计人员的机制、有一支高素质专业化审计队伍来保障。

（一）深化审计管理体制改革，解决体制机制障碍。既要贯彻落实中央有关审计管理体制改革的决策部署，更要善用改革思维和改革办法来推动解决审计事业发展中遇到的新情况新问题，继续深化审计管理体制改革，紧盯改革目标不放松，确保改革举措落实落细，充分释放审计管理体制改革红利，为提升审计政治站位、发挥宏观管理部门职能、实现常态化“经济体检”保驾护航。同时，要借助各级党委成立审计委员会的有利契机，针对遇到的困难，及时提出改革举措，破除阻碍常态化“经济体检”的制度机制。

（二）树立正向导向，确保审计工作质量。开展好常态化“经济体检”，必须在提高覆盖面、审计频率的同时，保证审计质量，两者不可偏颇。一是强化质量管理。做好常态化“经济体检”必须要有质量作保障，审计组组长要把抓项目质量作为头等大事；审理部门既要充分尊重现场审计人员的研判，更要严格把握审理标准。二是注重考核引导。要用好评优导向，优秀项目评选办法是审计项目指挥棒，要按照“经济体检”要求科学设置评优标准，用优秀项目标准引导审计人员。要适应常态化“经济体检”新要求，重构考核内容和标准，加大对体检发现问题、解决问题效果的激励举措。要建立适应“两统筹”要求的，鼓励不同审计人员、不同处室、不同审计机关之间的协作配合机制。

（三）加强制度建设，保障审计探索创新。做好常态化“经济体检”，需要建设和完善审计制度，把好的经验做法固化下来，上升为制度机制，保障审计改革创新。一是构建协同机制制度。要大力探索国家审计与内部审计、其他监督主体的协同机制，在审计计划编制、统筹力量实施、审计成果共享、发现问题整改等方面借助各方面优势，形成监督合力。二是完善“两统筹”配套制度。要探索形成审计项目统筹的基本原则和操作指南，对项目立项、审计通知书内容、审计进点要求、审计现场管理、审计征求意见方式、审计报告出具形式、审计证据共享方式，项目归档主体等业务流程进行明确，提高规范化法制化水平。三是重构审计整改制度。浙江审计整改一直走在前列，建立了审计整改机制、出台了问责办法，具有非常好的基础。面对审计常态化“经济体检”新要求，应不断对审计整改机制加以完善。可建立审计整改激励机制，对被审计单位整改主动的、彻底的，积极采纳审计建议完善体制机制的，要进行宣传肯定，并在整改考核中予以体现；重构现行审计整改模式，按照“审计一件事”思想，解决被审计单位多次重复提供审计整改证明材料问题。

（四）提倡实干担当，建设高素质专业化队伍。做好常态化“经济体检”，需要一支高素质专业化队伍。要全面贯彻落实审计署建设高素质专业化审计干部队伍的要求，对审计干部采取多途径、全方位的培训，提高政治素养、专业能力、实践水平，满足审计事业发展的需要。一是强化政治素养教育。树立大局观念、宏观思维，把政治站位体现在审计全过程、各方面。二是突出专业能力培养。要着眼于审计事业发展选派干部参加培训，特别要安排一线人员、业务骨干参加专业培训班，下大力气解决业务骨干没时间培训问题。三是突出把好干部入口关。要坚持事业为上、以事择人，严把干部队伍入口关，优化队伍结构。遴选和调入审计机关的人员，应重点考虑专业知识和专业背景。