责任认定、审计评价以及审计结果的会商研判

□ 省审计厅党组成员、省经济责任审计工作联席会议办公室主任   高占江

2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称新《规定》）。为贯彻落实新《规定》，2020年5月，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅印发了《浙江省党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计办法》（以下简称新《办法》）。新《规定》、新《办法》的实施，有力地推动了我省经济责任审计工作的深化发展。但由于新的制度规定同以往的工作习惯之间存在一些差异，有的差距还比较大，在责任认定、审计评价、审计结果运用等方面，实践中遇到一些具体困难，本文就此谈些粗浅体会，求教于同行。

一、关于经济责任的认定

（一）责任认定很重要。责任认定是审计评价内容的重要组成部分，是经济责任审计区别于其他审计最显著的特征，是体现审计监督约束力的关键所在。自1999年至今，责任类型的制度规定经历了主管责任和直接责任，直接责任、主管责任和领导责任，直接责任和领导责任的演进过程，既是适应党内法规日益完善的需要，也是长期审计实践经验和教训的总结。新《规定》对领导干部承担直接责任和领导责任的情形作出明确规定，强调了纪律约束、依法行政、行为后果和个人作用四要素，这是针对以往责任认定中存在的重形式轻实质以及责任认定泛化等突出问题作出的新规定。

（二）责任认定遇困难。新《规定》实施以来，大家遇到些困难:一是对直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定中“直接”的行为认定难；二是相对于权力运行，责任落实方面的问题定责难；三是对行为后果的认识理解有分歧，行为后果认定难；四是领导干部个人实际所起的作用，难取证难认定；五是空间区位、资源禀赋、工作基础和主观努力程度等方面差异较大，合理定责难等等。这些困难的存在，主要是由经济责任审计工作的政策性、复杂性所决定，尤其是新冠肺炎疫情影响下的国际国内经济形势异常严峻，“六保”“六稳”任务艰巨，领导干部履行经济责任的环境发生重要变化，也有对新《规定》和释义学习理解不够的主观因素，需要在实践中逐步解决。

（三）责任认定须规范。审计行为规范是审计质量的基本保障。责任认定工作中的困难和问题，表现在责任认定环节，但解决的途径必须从审计内容、审计方法和审计证据入手，这是在长期审计实践中达成的共识。只有规范的审计程序和内容，才可能有合理的责任认定。一是以操作规范细化落实新《规定》和新《办法》规定的审计内容，防止上不着天下不着地，以科学合理的审计操作制度供给，为规范定责奠定制度基础；二是找准权力运行和责任落实的重点内容和相关事项，保证事实清楚、定性准确，为规范定责奠定事实基础；三是区分责任问题与责任事项，责任问题应根据新《规定》和新《办法》的要求确定，责任事项应根据被审计领导干部权力运行和责任落实的实际确定，责任问题一般是根据责任事项概括提炼形成，重大责任事项也可以直接作为责任问题。以提高审计结果可读和可用性为前提，可以针对责任问题进行责任认定，也可以针对责任事项分别进行责任认定。责任认定应有适度的说理性表述，展示人与事的关系，达到审事评人、知事识人的目的。

二、关于经济责任审计评价

（一）审计评价应该有结论性表述。根据新《规定》和新《办法》，审计评价是对被审计领导干部任职期间履行经济责任情况的专业判断，由总体评价、主要业绩、问题及责任认定共同组成，核心是总体评价。多年的经济责任审计实践表明，总体评价质量的优劣，就是看能否给出一个结论。结论内容主要是两个方面，一是履行经济责任的举措和效果如何，二是个人是否存在廉政风险。因此，总体评价应该展示任期初工作基础、任期工作思路和举措、个人努力程度以及成效和主要风险等重要信息，也可以说是对被审计领导干部履行经济责任的特点、亮点和风险点的概括评价。 

（二）审计评价要体现专业特点。专业特点主要体现在两个方面，一是核真，二是识人。治本在得人，得人在审举，审举在核真。经济责任审计能较好地“到现场看”，也能“见到具体事”，是评价领导干部“干了什么事、干了多少事、干的事群众认不认可”的重要途径之一。审计评价可以为组织部门评估领导干部“敢不敢扛事、愿不愿做事、能不能干事”提供重要参考。同时，透过一件件经济决策和一个个管理行为，可以从一个侧面，看见被审计领导干部经济责任意识和经济管理能力的强弱，进而看见其工作作风的优劣，通过经济责任审计更全面地看班子、看干部。基于整体判断把握、主要风险揭示、主客观分析和典型事例支撑的评价意见，能以审计专业优势更好服务干部管理监督工作。

（三）审计文书范本需不断完善。新《规定》和新《办发》实施后，各级审计机关都及时优化了审计报告、审计结果报告的文书范本，从省厅的工作来看，审计评价的载体有三个，即审计报告、审计结果报告和会商研判意见。一个突出的难题，是审计结果报告如何写更好。新《规定》第三十三条规定，出具审计报告的同时出具审计结果报告，在审计报告的基础上，简要反映审计结果。新《规定》之前仅报送审计结果报告，新的规定要求审计报告、审计结果报告同时报送，两个报告之间的异同关系就凸显出来，如果两个报告基本一样，仅是字数差别，审计委员会领导看到的是重复信息，时间长了，可能会影响审计机关形象。另外，审计结果报告需要装进干部档案，如果太长，不利于档案管理。因此，审计结果报告应该体现“准”和“短”的特点。所谓准，就是审计结论清晰、风险判断准确、责任界定合理；所谓短，就是概述关键信息即可，报告篇幅尽可能短，例如控制在三或四页左右。审计结果报告文书范本的改进，应学习借鉴巡视报告的写法，应吸收近年来与组织部门口头交流材料的成功经验，应对接审计结果会商研判工作要求。实践告诉我们，总体评价的内容，所有载体应该一致；风险揭示的内容，审计报告是具体表述，审计结果报告应是概括表述；审计报告的责任认定是详细表述，审计结果报告可以清单列示。完善审计结果报告范本，应该多听取审计委员会领导、干部监督管理机关的意见，以满足他们的需要为目标。

三、关于审计结果的会商研判

2020年4月，省委组织部、省委审计办、省审计厅联合印发了《浙江省经济责任审计成果运用会商研判实施办法（试行）》（以下简称《会商研判实施办法》），旨在进一步提高审计结果运用水平，加强干部的管理监督。《会商研判实施办法》出台后，在全省审计系统引发很大反响，部分审计机关研究制定了实施细则。但也有人认为对重点对象的处理较重，感到压力大，有的认为对照制度可能找不到重点对象，结果运用还是落空等等。由于实践很不充分，有些顾虑在所难免，要紧的是大胆实践，积累经验，不断完善。

（一）重点对象很重要。会商研判的基本方法，就是先进行综合研判，确定重点对象和一般对象。所谓重点对象，就是被审计领导干部及其所在单位贯彻执行党和国家经济方针政策和省委省政府决策部署不坚决不全面不到位，促进经济高质量发展和防控经济风险措施不力，在审批监管、资源开发、大宗采购、工程招投标、国有产权交易、公共财政支出等方面问题较多，以及领导干部缺乏责任意识、规矩意识、担当意识，后果比较严重、影响比较大。确定重点对象是审计机关落实全面从严治党要求的具体举措。

（二）重点问题同样重要。《会商研判实施办法》突出重点对象，但并未忽视一般对象，要求按照新《规定》落实结果运用。但实际工作中出现了一些片面甚至错误的认识，将注意力全部集中到重点对象上，严重忽视了一般对象的审计结果运用，而恰恰这些一般对象是大多数。根据新《规定》第四十五条、第四十六条的规定，联席会议成员单位应高度重视被审计领导干部履行经济责任过程中存在的典型性、普遍性、倾向性问题，这些问题我们可以称之为重要问题，多数一般对象都有重要问题，对这些重要问题，应采取通报、提醒、培训等方式，做好审计结果利用工作。

（三）重点情况更加重要。《会商研判实施办法》第十一条提出了重要情况和问题的概念，我们可以将其称为重点情况。所谓重点情况，就是审计过程中发现的需要及时研究处理的问题，这是提高审计结果运用及时性的重要制度安排。根据组织部门的要求，审计组如发现被审计领导干部或被审计单位在贯彻落实重大决策部署、经济风险管控、省管干部案件移送线索等方面存在重要问题，或者其他不及时采取措施将造成严重后果的重要情况，应作为重点情况，及时与组织部门沟通，必要时及时启动会商研判。

我省各级审计机关应切实树立办法导向，根据《会商研判实施办法》，因地制宜制定细化的操作办法，规范各级的具体操作。要高度重视提高审计质量，为会商研判制度的有效运用夯实业务基础。要高度重视沟通协调，擅于纵横联动，不断形成工作合力。广大审计人员要进一步树立政治意识、大局意识，强化逻辑思维、底线思维，多到现场看、多见具体事、多听各方言，多为百姓谋、多为发展计，切实发挥审计在“重要窗口”建设中的作用。