以政府投资基金助力先进产业发展

——对宁波政府投资基金的审计思考

□ 陈   耘

设立政府投资基金，是政府利用财政资金杠杆作用，有效引导社会资本投向，助推产业转型升级的重要举措。为摸清宁波政府投资基金总体规模、投资方向和管理运行等基本情况，揭示政府投资基金设立、管理、使用和运营风险方面存在的问题和困难，分析体制机制方面原因，提出意见和建议，促进政府投资基金服务实体产业向高质量发展，充分发挥审计服务深化供给侧结构性改革的建设性作用，宁波市审计机关对政府投资基金投资业务情况进行了专项审计调查。审计调查表明，宁波政府投资基金按照政府引导、市场运作、统筹分用、调配联动的原则，以财政体制机制改革为先导，发挥财政资金的引导放大作用，为培育发展新兴产业，助力高质量发展发挥了积极作用。

推动政府资本和社会资本转化为产业资本

“坚持创新引领发展”是今后一段时期各级政府工作的主要内容之一。创新不是发发文件喊喊口号就能得来，更需要“真金白银”的投入，甚至可以说，在某种程度上，创新的成果与资金的投入成正比。目前，宁波建立了“分阶段引导基金+分行业专业引导基金”的政府投资基金框架，按不同阶段，分为天使基金、创投基金；按不同行业，分为工业和信息化基金、海洋产业发展基金、电子商务产业基金、旅游产业基金、文化产业发展基金、人力资源产业发展基金等。

近年来，宁波政府投资基金的杠杆和引导作用逐步显现，推动更多的政府资本和社会资本转化为产业资本。宁波天使投资引导基金以吸引民间资本投资初创科技型企业，将宁波打造成国内外知名的投资、创业高地为使命，不断创新思路，革新方法，打破以财务指标作为衡量企业优劣的传统标准，建立以成果技术先进性、市场前景、团队、商业模式等作为衡量指标的新型企业筛选评价机制；通过基金合作渠道，纳入各类创业服务资源，为企业全面对接资金、场地、法律、政策等要素，为创业者提供辅导培训、投融资对接、技术合作、人才招聘等服务，提升融资能力、完善商业模式、激发创新动能，构建科技金融“保姆式”服务生态链；投资项目全部集中在新一代信息技术、新材料、新装备、生命健康、节能环保等新兴产业领域。

在获得宁波创投引导基金“输血”后，宁波酶赛生物工程有限公司在短短5年内迅速成长为国内酶制剂领域龙头企业。酶赛生物的快速成长，是宁波创投引导基金以早期投资扶植科创企业的缩影。早在2012年，宁波就已设立创投引导基金。它是由政府设立的不以营利为目的、以发挥财政资金的杠杆效应和引领作用为宗旨的政策性基金，通过扶持商业性创业投资企业的设立与发展，引导社会资金对初创期企业和高新技术企业进行投资。数据表明，创投引导基金在支持创新经济方面功不可没。截至目前，宁波创投引导基金已组建23支参股基金，通过投资、回收、再投资，以6.3亿元资本撬动社会资金33.23亿元，投资290余家科技型中小企业，其中宁波企业140余家，初步实现资金“自循环”。全国范围内，不少互联网、生物医药等科技创新企业背后有创投引导基金的身影，成为科创板背后重要的资本力量。如海归人才金亚东创立的长阳科技日前成功登录科创板，它能发展到今天，离不开宁波创投机构的雪中送炭。目前，宁波创投引导基金已培育江丰电子等13家上市公司，还有5家企业正在排队上市，1家企业已提交科创板注册。

政府投资基金的“烦恼”

天使基金、创投引导基金对支持“早期”“小型”企业发展发挥了积极作用。但同时，部分地方政府在基金管理体制、考核机制等方面，与天使基金、创业投资的行业运行规律有所冲突，制约了创投引导基金做大做强，影响了作用的发挥。

一些部门主观上不愿投、不敢投。宁波大多数政府投资基金是从财政专项资金转型而来，在创新财政资金分配方式的要求下，倒逼相关部门设立各种投资基金。但一些部门在观念、管理上还未做好相应的准备，以适应基金运作管理的需求。如，没有对如何利用好政府投资基金制定可操作的规划，没有对各自管理的基金作出明确具体的定位，也有一些部门缺乏有效的投后监管手段，往往交基金运行机构一包了之，对基金管理缺乏主动性和积极性，存在“投多投少一个样”现象。

主导产业不明显，导致政府投资基金投资标的匮乏。改革开放以来，宁波始终将制造业作为经济发展的支柱，已经形成门类齐全的制造业体系，形成了以石油化工、汽车及零部件、电工电器、纺织服装等为支柱的产业集群。但主导产业仍不明显。同时，虽然宁波的港口优势明显，但与城市自身产业发展、与城市后方经济腹地并没有很好地联动。在政府投资基金投资中，表现为要么投不出，要么投不中。

政府投资基金的政策性和市场化难协调，困扰投资基金的投资运作。财政资金通常不以营利为目的，但有安全性的要求，而且对于政策性目的存在一定的诉求；社会资本则有投资回报要求，通常也会承担相应的风险。因此，财政资金和社会资本在利益诉求和收益导向上存在矛盾，这制约政府投资基金运营。

从中美监管统计口径看，我国创投引导基金绝对规模已经超过美国，居全球第一，引导基金已经占据创投资金来源的大半，其管理体制亟待改革优化。

“终极使命”：助推先进产业发展

设立政府投资基金，是财政体制机制改革的积极探索。对企业而言，意味着有实力就能拿到更多的资金，有助于吸引产业上下游企业“集群共生”，增加产业凝聚力；对政府而言，则能变财政资金由一次性使用为循环使用，有利于政府财政资金更好地通过市场手段帮助产业发展。基于这一点，对宁波政府投资基金而言，关键是要加快投资进度，结合国家和地方产业布局，突出重点领域和薄弱环节，把已设立的基金投好投准。同时，做好基金的产业聚焦，在明晰宁波产业导向的情况下，选择若干重点领域进行突破，做大做强优势产业，推动产业集聚的转型升级。

在政府投资基金运行管理中，应进一步推进市场化改革，引入容错机制，接纳投资失误，以市场化方式撬动社会资本，促进产业结构转型升级，使政府投资基金在一级市场也能实现充分竞争。应建立行之有效的政府投资基金绩效考核评价体系，既符合公共财政的考核要求，又充分体现政府投资基金的政策效应。可以围绕政府产业基金管理人履职情况、带动税收就业、产业引导效果等诉求，引入第三方机构对创投引导基金投资情况进行绩效评价，确保评价结果的公平公正。

政府投资基金要充分发挥政府资金杠杆作用，吸引大型金融机构、有实力的企业等社会、民间资本参与，在利益分配上可“让利于民”，实行先回本后分红，社会出资人可优先分红；政府出资收益可适当让利，收回资金优先用于基金滚存使用。这样，能够进一步激发社会、民间资金的参与积极性，继而与政府协同发力，促进大众创业、万众创新。

科技成果产业化是创新发展的重要力量，应通过专业化、市场化机制，以政府投资基金为主，带动社会资本一起推动科技成果的产业化。助力先进产业发展，落实创新发展战略，是政府投资基金的“终极使命”。     （作者单位：宁波市审计局）