基于协同论视角下审计项目审计组织方式“两统筹”路径研究

□ 费林海  刘宝财

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议讲话中提出，要加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。审计项目审计组织方式“两统筹”是一项系统性工程，在现有“人力资源”和“数据资源”情况下，为了实现审计全覆盖目标，以审计项目计划和组织方式为统筹要素，通过“上下”统筹、“内外”统筹等方式，创新审计方式方法，统筹整合好审计资源，提高审计工作质量和效率，提升审计监督整体效能。

一、审计“两统筹”实践情况

从审计署、省级、地市级三个层级实践案例看，主要围绕项目计划、组织方式、组织保障等要素展开统筹管理。

（一）审计署“两统筹”实践情况

2019年3月，审计署制定《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作办法》，强化统筹力度，不断创新审计理念和审计方式方法，引领全国审计机关加快构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。一是扩大审计覆盖面，如2019年审计署对中央部门预算执行审计中，第一次实现对中央一级预算单位审计全覆盖，提升审计监督整体效能。二是强化审计项目统筹，如2019年审计署与地方审计机关联合，对29个省所属179个县区财政惠农补贴资金分配管理使用情况进行了审计，涉及资金高达580多亿元，形成全国审计“一盘棋”格局。三是加强协作配合，如京津冀三地四方探索建立区域审计协同联动模式，形成符合京津冀实际情况的工作机制。

（二）省级审计机关“两统筹”实践情况

省级审计机关认真贯彻落实审计署有关决策部署，在“两统筹”方面积极探索。在强化制度机制建设方面，浙江省审计厅2019年以来陆续出台《关于贯彻落实审计项目审计组织方式“两统筹”工作的实施意见》等4个制度，扎实推进全省审计“两统筹”工作。在项目统筹管理方面，浙江省审计厅在政策跟踪审计平台框架下，按照“全省统筹、因地制宜”的总体思路，统筹安排全省政策跟踪审计项目；山东省审计厅强化项目统筹融合、资源贯通整合等方式，提高经济责任审计质量。在审计组织方式方面，浙江省审计厅2019年在14个县市长领导干部经济责任审计中，探索“大项目+”方法，强化非现场审计力度，提高审计监督效能；海南省审计厅和审计署驻深圳特派办合力探索融合式、嵌入式等审计项目组织方式。

（三）湖州市 “两统筹”实践情况

湖州市审计局认真贯彻落实审计署、省审计厅有关决策部署，在审计“两统筹”方面积极探索。一是建立工作领导小组，建立以局长负总责、分管领导具体抓、法规处牵头的审计项目审计组织方式“两统筹”工作领导小组，做好“两统筹”相关谋划、部署、实施、优化、协调等工作。二是出台保障制度体系，制定出台《湖州市审计局审计项目“两统筹”工作实施方案》等系列制度，为实现审计“两统筹”提供技术保障和审计资源配置保障。三是强化项目统筹，在2019年全市债务审计、本级预算执行审计等项目中，探索采用“交叉审”“项目+”方式进行统筹，取得一定成效。

（四）“两统筹”实践中面临的困境

1.统筹方与被统筹方存在困难

一是上下级审计计划衔接不够充分，省、市、县三级审计机关在计划项目立项阶段，难以有效统筹计划和审计对象，存在一定程度重复审计现象，难以实现对被审计对象年度“最多审一次”目标。二是在整合上下级内部资源方面还不够充分，统筹省、市、县三级审计资源还存在困难，上级单位抽调下级单位人员情况较为普遍，但向上级单位“借资源”渠道还不够通畅，尚未形成上下级审计机关“统一审计实施方案、统一疑点分析模型、共享审计成果”机制。三是外部统筹难度较大，外部统筹资源空间有限，如领导干部经济责任审计项目计划确定与部门巡察计划安排统筹空间较小，巡察组抽调审计力量的情况日益普遍，形成“巡审”联动机制存在困难。

2.统筹方内部存在困难

一是审计项目统筹底数不掌握，目前各级审计机关需要监督的审计对象底数还不完全掌握，实现审计全覆盖目标还存在一定困难。二是时间统筹上难度较大，每年审计署、省级审计项目时间节点固定，上半年主要开展上级同步项目，而自定项目主要在下半年实施，存在部分审计项目难以在时间上进行统筹，也导致部分被审计对象存在重复审计情况。三是统筹成效不够显著，“两统筹”实施一定程度上要打破分管领导、处室等单一抓项目管理模式，探索实行“大审计组、大审计项目、项目+专题”等统筹管理模式，形成共谋、共审、共享的新体系尚存在一定困难，尤其是部分非紧密合作的“两统筹”项目，会存在质量整体不高的现象。

二、构建协同论视角下审计“两统筹”具体路径

（一）协同论运用可行性

审计项目审计组织方式“两统筹”目的是通过统筹现有资源，优化协同配置人力资源和数据资源，实施好审计项目，提高审计监督整体效能，进而为实现审计全覆盖目标服务。随着各级审计委员会的相继成立，党强化了对审计工作的直接领导，对审计工作有了更高的要求，审计管理体制改革为“两统筹”创造有利条件。在审计力量与审计任务严重不匹配、上级同步项目越来越多情况下，如何高效配置审计资源是当前地方审计机关亟需解决的问题。

协同论就是整合现有资源，优化配置和重组资源，从而发挥资源效用最大化。协同论整合现有资源与实现“两统筹”具有互通性，即采用协同论来实现审计项目审计组织方式“两统筹”逻辑思路具有可行性。

（二）构建审计“两统筹”具体路径

审计“两统筹”要更加注重统筹要素协同性，更加注重统筹项目计划科学性，更加注重统筹组织方式合理性，更加注重统筹审计内容针对性，更加注重组织保障有效性。协同配置审计项目计划、统筹运用审计组织方式、强化审计组织保障从时间、功能不同的角度,对现有可用审计资源要素进行重新配置。

1.协同管理审计项目

一是强化审计计划源头协同。审计项目计划制定是项目统筹起点，要以项目计划为抓手，从审计计划源头进行协同管理，加强审计计划实效性、针对性，比如上级审计机关在编制和审核审计项目计划时，应统筹考虑全省审计项目安排，对下级机关审计项目计划力争做到与上级审计机关项目计划同步审批、同步下发，减少重复审计，降低监督盲区。上级审计机关安排统一组织审计项目时，应充分听取下级单位意见，给下级单位更多自主权。

二是加强审计对象库统筹建设。项目计划统筹关键需要摸清被审计对象底数，围绕“政策”和“资金”两条主线，在摸清被审计对象底数基础上，根据涉及政策面、资金量、下属单位情况进行划分，将被审计对象划分成ABC三大类，依据划分类别采用项目类型+模式进行协同安排计划。如针对A类被审计对象涉及政策多、资金量大、下属单位多的情况，采用“经济责任审计+部门预算执行审计+专项审计或审计调查”的方式进行协同安排，达到“一审多项”目标，尽量降低对被审计单位的影响。

三是建立“大项目”审计计划。结合上级同步项目和地方实际情况，按照重点任务与力量配置协同原则，对实施内容或对象存在重复或接近项目，统一整合成一个“大项目”审计，减少对被审计单位的影响。例如2019年湖州市本级预算执行审计项目采用“大项目”审计模式，即“同级审”项目融合部门预算执行审计、民营经济高质量发展审计等2个项目和电子政务信息系统、科技专项经费等2个专题，实现“一审多项”“一审多果”“一果多用”目标，8篇审计专报或信息得到省、市领导批示。

2.协同管理审计组织方式

一是项目“上下”协同方式。建立上下级审计机关之间的协同组织机制，对涉及全局性、行业性、区域性的审计项目要进行协同安排，增强审计项目的整体性和宏观性，避免重复审计和审计成果碎片化。建立省、市、县三级审计机关协同机制，既要加强与上级审计机关联动，采用“上有部署、下有反馈、协调推进”方式；也要加强与下级审计机关联动，做到“以上带下、以下补上、良性互动”，联合下级审计机关同步开展专项审计。

二是项目“并联”组织方式。针对同一被审计对象涉及多个不同审计项目，采用“并联”组织方式，即对同一被审计对象开展经济责任审计、部门预算执行审计、自然资源资产离任审计时，采用“并联”操作，以经济责任审计为主，通知书、实施方案、报告征求意见稿、审计报告、审计整改等均一次完成，有效减少审计频次。

三是项目“串联”组织方式。针对同一审计对象的不同领域审计内容，采用跨地域、跨层级、跨专业资源配置，即将经济责任审计、部门预算执行审计、专项资金审计等项目采用“串联”组织方式。例如湖州市领导干部自然资源资产离任审计项目中，将部门领导干部经济责任审计、部门自然资源资产离任（任中）审计、全省同步专项审计调查等项目进行“串联”实施，成效获得审计署肯定并在全国审计工作会议上作经验介绍。

3.协同管理审计组织保障

一是建立组织资源协同保障体系。建立工作领导机制，主要领导亲自抓，班子成员协助抓，建立起审计计划管理部门牵头组织、业务处室积极参与、相关综合部门支持配合的一体化工作机制，将“两统筹”贯穿到规划计划编制、项目组织方式选择、现场实施管理、质量控制体系建设、成果共享机制完善等各环节。建立资源保障制度，打破业务、综合处室界线，统筹内部各类资源，避免“碎片化”作业和重复审计，制定出台《大数据审计工作方案》和《审计项目“两统筹”工作实施方案》等系列制度，为“两统筹”提供技术保障和审计资源配置保障。建立质量督查与成果共享机制，破除“为统而统”“为融而融”的观念，强化对“两统筹”项目实施过程中的质量管理，避免出现形式上“统筹”而实际上未“统筹”情况；加强各级审计机关沟通交流，提高审计成果共享力度。

二是建立人力资源协同保障体系。整合内部审计资源、协同外部资源，真正实现“1+1>2”目标。审计机关组织内部协同管理，建立健全工作决策、执行、监督、考核制度，对审计机关上下级内部人力资源进行协同管理。实施全区域大型审计项目时，采用协同配置审计组人员，注重审计人员专业与政策的匹配性，协同多个专业人员组成审计小组，为项目实施在相关政策解读方面奠定基础。审计机关组织外部协同管理，加强审计监督与其他监督协同配合，主动作为，形成监督合力。湖州市审计局自2018年以来，陆续与市委巡查工作领导小组、市纪委、市公安局、市人民检察院联合印发《关于加强协作配合的实施办法》等5个协作配合办法；2018年实施市属四大集团领导干部经济责任审计项目时，尝试“三责联审”与巡察联动模式，实现巡察审计同步谋划、同步进点、同步推进，最大限度释放监督效能，增强监督合力，提升监督成效。

三是建立数据资源协同保障体系。树立大数据审计理念，通过精准业务需求、精准数据来源、精准专题设计、疑点模型搭建，全面推行“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式，提高运用计算机发现问题、分析问题、宏观判断的能力，着力构建高效大数据审计工作机制。建立数据贯通共享机制，充分利用省、市、县三级审计机关已有数据资源，开发审计数据需求，积累数据源，建立与外部单位数据源协同机制，努力实现资源整合、数据共享、互联互通。建立现场与非现场融合模式，在审计项目实施中积极推进“数据分析先行、线上线下统筹”模式，加强跨层级、跨地域、跨系统、跨部门和跨业务的数据挖掘和分析，提高运用大数据查核问题、评价判断、宏观分析的能力，有效缩短现场核查时间，减轻被审计单位工作负担，提高数据利用能力和工作效率。

 （作者单位：湖州市审计局）