公共投资项目管理中存在的突出问题和建议

□ 臧其凯

笔者作为一名基层审计人员，近年来在对公共投资建设项目竣工决算审计中发现，建设管理存在一些普遍性问题，违法违规、管理失控的现象仍比较突出，应引起重视，亟待采取措施加以规范和解决。

一、公共投资建设项目管理存在的突出问题

（一）项目未按规定招投标现象较为普遍。一是项目设计未招标。以项目设计具有专业性为由，依据主管单位或建设指挥部的会议纪要，直接委托给相关单位设计，未按规定履行招标程序。二是部分工程施工不招标时常发生。以加快施工进度为由，通过部门会议纪要等形式，将市政配套等附属工程直接发包给所属系统内企业承建；或将原招标暂定价较低、实际变更增加较大、潜在利润空间较高的装饰等工程，直接发包给原中标单位施工，未按规定履行重新招标程序。三是工程咨询服务的采购不招标较为突出。将项目的招标代理，工程量清单、预算和招标控制价编制，施工阶段全过程工程造价控制等咨询服务，通过人为拆分降低单项合同估算价、分散采购标的等方式，规避招投标管理。

（二）工程变更管理不到位造成损失浪费。一是已完工的部分工程变更造成返工损失。由于人为因素变更设计或施工方案，尤其是对部分已完工的工程进行变更，有的工程多次变更、重复施工，造成损失浪费的情况严重。二是设计变更增加较为普遍。由于设计的漏项或不规范，或建设单位在设计方案确定前工作深度不够等原因，造成施工变更频繁，增加投资。三是工程变更“只增不减”屡有发生。在实际施工过程中因情况变化，施工企业要求变更，借此增加工程量；同时部分施工企业未按设计要求施工，随意甩项，建设及监理单位也未按规定办理施工变更核减手续，未按规定核减造价，既造成了“只增不减”的损失，也影响到工程质量。

（三）工程结算管控不严潜在风险较大。一是施工企业编制的工程结算书不实。由于施工结算书编制虚高，工程结算审核核减率较高（平均在14%左右），而合同约定的工程进度款支付一般预留只有5%，造成建设单位工程进度款超付，结算推进困难。二是延迟办理竣工结（决）算。由于施工企业未及时编制并报送竣工结算书，建设项目自竣工到办理结（决）算的时间有的长达二年以上，个别项目竣工五年未办理决算审核手续，工程交付使用缺陷责任期已过，工程款结算管理失控。三是建筑材料签证价格偏高。目前，建筑材料价格确定一般是按市场信息价结算，没有信息价的采取市场询价并以双方签证方式确定其结算价，据审计询价调查情况看，材料签证价格普遍高于市场价，但由于价格已经双方签证确认，造成投资增加既成事实，签证价管理存在较大风险。

（四）合同管理不规范导致监管失效。一是合同与招投标文件相关的实质性条款不一致；二是合同无签订日期、无合同工期等；三是履约保证条款未按规定履行；四是合同之间存在逻辑性错误，如施工中标金额在招标前就出现在监理合同中等。合同管理存在的问题或有弄虚作假等违规行为，其结果会导致合同无法正常履行，对合同履行的监管失效。

二、规范公共投资建设项目管理的审计建议

（一）进一步完善管理制度，注重实效。建设单位及主管部门应严格执行相关法律、法规等规定，同时结合实际，完善项目招投标管理、施工现场及签证管理、合同管理、工程结算等重点环节的管理制度和操作细则。通过限额管理、预发包、集中采购招标、加强施工管理、规范合同签订及履行、合理控制工程款支付比例等举措，做到有章可循，切实可行，规范管理行为。

（二）加强施工签证管理，降低管理风险。一是规范施工签证，签证是工程结算的重要依据，无论是工程量的变动，还是材料价的确认，均应谨慎依规据实，既不漏项也不能重复，杜绝弄虚作假。二是做好市场调查询价管理，注重投资绩效，无论是“甲供”材料，还是指定品牌范围，尽量避免或减少使用无市场信息价的建筑材料，决策程序必须合规。三是对确实需要签证价格的材料，应与同类型可参照的材料价格基本吻合，严格控制签证价上浮比例，确保材料签证价格在合理的范围内，有效降低签证管理风险。

（三）加强权责管控，严防乱作为。一是强化管理责任意识，落实建设管理第一责任人，做到权责清晰，避免因外部因素介入或乱作为、不作为而导致责任不清。二是规范权责管控，建立责权监管“保险丝”制度，严肃责任追究。三是规范工程变更管理，特别是在建设管理中较大的设计及施工变更，应分清责任，并组织专家评估，充分论证。四是履行集体决策程序，杜绝滥用或以会议纪要、领导要求、工期紧等为由，取代建设管理应遵守的相关法规和应承担的管理责任。

（四）加强联动监管，做实责任追究。一是加强内部监督。建设及主管单位应健全内部审计制度和纪检监察制度，推行“建监分离”，内审、纪检等监督人员不得参与项目管理，增强自我监管意识和廉洁自律意识。二是加强联合监督。党委政府及相关部门应完善监督机制，建立廉政管控“防火墙”制度，防范和降低管理风险，通过信息共享、部门联动、问责问纪、强化惩戒等措施，促进管理规范化。三是加大预防和惩治力度。针对建设项目管理存在的违纪违规问题，必须追究责任，从严处理处罚，增强监管实效，促进项目建设管理规范化，提升公共投资管理绩效。

（作者单位：德清县审计局）