“一卡通”惠民补贴大数据审计方法初探

□ 陈美华

“一卡通”一般是指将所有发放到户的财政补贴资金通过一个统一的银行账户发放。为加强审计监督，2019年，省审计厅统筹组织全省乡村振兴审计和扶贫审计，将“一卡通”到户惠农补贴资金作为重点审计内容，通过对全省42个县（市、区）“一卡通”到户惠民资金审计发现，各地不同主管部门不同补贴项目发放“一人多卡”现象仍然较为普遍，存在骗取冒领、多发错发、截留挪用惠民补贴等问题。

一、“一卡通”惠民补贴审计的特点

“一卡通”惠民补贴发放数据具有以下特点：一是涉及主管部门多，共涉及财政、民政、教育、农业、林业、住建、残联等数十个主管部门和单位，每个县（市、区）惠民补贴项目普遍有二三十项，多的达五六十项。二是项目资金多，既包括中央和省补助资金，也包括地方补助资金；既包括具有一定普惠性质的补贴如耕地地力保护补贴资金，也包括针对特定对象特定群体的补贴资金如残疾人两项补贴、低保等。三是原始数据量庞大，如耕地地力保护补贴、生态公益林补偿资金每年动辄几万条记录，多的地区达几十万条。四是数据间存在较强的勾稽关系，如耕地地力保护补贴数据与农村土地确权数据关联，规模种粮补贴与土地流转数据、订单粮补贴数据关联，低保补助与车辆、房产、企业工商登记等信息关联。以上特点显示，“一卡通”惠民补贴较为适合开展大数据审计。为此，省厅安排各审计组提前对相关数据进行采集、清洗，为开展大数据审计准备基础条件。

二、“一卡通”惠民补贴大数据审计的基本思路

（一）从上到下，摸清底细。本次审计涉及政策多、领域多、行业多、资金多，审计对象复杂、点多面广，为做好“一卡通”惠民补贴大数据审计，加强对全省的业务指导，省厅农业处提前谋划，充分开展审前调研。从各省级主管部门着手，通过走访调研，摸清政策、资金脉络，统一梳理政策文件，统一采集数据，统一数据分析。利用署同步项目先行审计的优势，先在5个抽审县开展试点，总结审计经验，再在全省同步项目上进行业务培训，部署推广。

（二）抓重点数据，严查资金走向。审计人员从政策入手，深入分析勾稽关系，跨领域跨部门收集相关数据，利用大数据分析方法，让不同来源的数据“说话”。一是地理信息数据的采用，让审计人员如虎添翼。采用农作物生长当季的国情地理监测数据（航片或者卫星影像），可以真实还原当时当地农作物种植状况，实现审计人员“穿越时空、亲临现场”审计，走出“无从下手”的困局。二是金融机构数据的利用，让审计人员贯通了最后一公里。审计人员采集原始金融机构原始数据，经过大量的数据整理工作，获得了补贴资金的最终流向。通过资金流的追踪，发现骗取、挪用、滞留等问题，发生在群众身边的腐败问题得以揭示，实地核实工作成效显著。

三、“一卡通”惠民补贴大数据审计的主要做法及成效

（一）关注“一人多卡”情况。各数据建立勾稽关系后，审计人员以身份证号为关键字段，筛查某补贴发放表中同一身份证号存在多个银行账号的记录，并在补贴发放银行流水中核实是否实际发放。主要疑点有：同一身份证号对应多个银行账号；多个身份证号对应同一银行账号；业务部门提供的补贴发放明细记录无法与银行流水匹配。核查发现：一是未要求“一户一卡”，导致各主管部门、各经办处室各自为政，多头发卡。有26个县（市、区）均存在“一人多卡”现象，其中4个县（市、区）存在一人办卡（折）多达5张的情况。二是“一卡通”基础数据不准确，姓名、身份证号、银行账号错误未及时更改，在补贴发放过程中存在“一卡通”不通现象，惠民补贴未能及时发放到户。三是金融分支机构代发补贴发放失败后，村或乡镇变更发放信息未按原渠道进行审批上报，发放机制存在漏洞，再次发放存在风险隐患。

（二）关注截留、挪用、滞留惠民补贴资金情况。以银行账号为关键字段，将补贴发放表与补贴发放银行流水关联比对，筛选两者数据不一致的记录，结合财政供养人员、村干部信息表及资金拨付各环节收支余明细账进一步核查原因，实地走访农户核实确认。主要疑点有：补贴发放明细表总金额、发放明细与银行流水不一致；县、主管部门、乡镇、村补贴资金收支余不对应；银行流水部分记录不在补贴发放明细表中，但与财政供养人员、村干部信息匹配。核查发现，部分资金滞留在财政、主管部门、村账上；未发放成功的补贴资金滞留在银行，缺乏监管；村干部、小队队长代领后未及时发放到户，私存挪用；村干部、经办人员以农户信息申报，实际转账至其他账户。审计还发现6个县（市、区）7名村干部（含村民小组长）、15个村集体截留挪用公益林补偿金、农村困难群众住房救助款等合计300多万元；21个县（市、区）耕地地力保护补贴等惠民补贴未及时发放到户，滞留资金近4000万元。

（三）关注虚报冒领、多发错发惠民补贴资金情况。以耕地地力补贴为例。一是以身份证号为关键字段，将耕地地力补贴发放表与农村土地承包经营权确权登记情况表关联比对，筛选出补贴面积大于确权面积的疑点数据。二是以身份证号为关键字段，将耕地地力补贴发放表与地表覆盖分类情况表（农村土地承包经营权确权矢量数据与航片、卫片叠加后形成）关联比对，筛选出补贴面积大于耕地面积的疑点数据，特别关注房屋建筑区、构筑物、林地、园地、水域、人工堆掘地面积较大的地块。主要疑点有：补贴面积大于确权面积；补贴面积大于耕地面积；补贴对象未在土地确权表中。核查发现，已征占用土地即未确权土地违规申请补助；同一土地由农户和种粮大户重复申报补助；虚构土地流转合同骗取补助；耕地已改变用途（种植林木、大棚、水塘、建造农业设施房等）仍申请补助。审计发现有8个县（市、区）66人和19个村集体、单位通过虚报种粮和公益林面积、伪造合同协议等方式骗取耕地地力补贴等7项资金近300万元；31个县（市、区）因主管部门、乡镇及其工作人员履职不到位，审核把关不严等原因，违规发放耕地地力补贴等22项惠民补贴资金1500多万元。

大数据审计是实现审计全覆盖的必要手段，特别是在被审计对象点多面广、数据勾稽关系清晰的条件下，开展大数据审计能够很好地提升审计效率和审计质量。当前农业农村审计还面临基础信息不够扎实、数据平台共享欠缺等困境，真正实现跨层级、跨系统、跨部门和跨业务的大数据审计还道阻且长，需要审计人员适应信息条件的变化，在业务实践中，不断加强探索，系统总结经验，切实提升大数据审计水平。

 （作者单位：省厅农业处）