上海漕河泾海宁分区全方位融入长三角一体化战略 的调查与思考

□ 张伟飚 邱昱

上海市漕河泾新兴技术开发区海宁分区（以下简称海宁分区）作为沪浙两地首个国家级开发区跨区域合作项目，经过近十年的发展，已打造成为高质量一体化发展的先行区，并被纳入党中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确了“省际产业合作园区”的高点定位。海宁市审计局主动担当，结合对海宁经济开发区领导干部的经济责任审计，从国家战略的高度对海宁分区的运营发展情况进行了全方位调研，对照海宁分区要打造成省际产业合作园区样板的目标，分析周边区域竞争的态势，从审计的视角，围绕工作机制、合作范围、政策协同、资源要素配备等方面，对上海市漕河泾与海宁市政府即将开展的新一轮战略合作提出审计建议。

一、海宁分区发展的模式和十年来主要成就

海宁分区坐落于海宁经济开发区北区块，2009年9月经浙江省人民政府批准成立，总规划面积14.71km2，2011年完成海宁分区总体城市设计，2014年完成控制性详规的编制，并委托高力国际编制完成海宁分区“‘十三五’期间产业规划”。上海漕河泾与海宁经济开发区共同出资成立经济发展有限公司，参照上海漕河泾开发区的运作模式，负责海宁分区的开发、建设、招商、管理等日常工作。2016年双方签订了《2016-2020年合作发展补充协议》，启动建设泛半导体产业园，目前已有20多个优质泛半导体项目签约入驻，协议投资超100亿元。为更好承接上海产业的转移，启动“科技绿洲”标准厂房项目，其中：一期项目已投入使用，二期已竣工交付，一批上海高科技企业入驻。海宁分区先后荣获“浙江省开发区特色品牌园区”“2017首届国际科创园区（上海）博览会优秀科创园区奖”“首批嘉兴市接轨上海产业类重点合作平台”等称号。

二、海宁分区发展的瓶颈、困难和压力

（一）缺乏全方位对接的工作机制，承接上海创新要素资源还不够充分

一是系统化推进机制相对缺乏，全方位提升不足。2016年加强了双方高层互动，但系统化的整体规划设计还有待完善，表现在：双方对海宁分区的考核指标在目标导向上还存在错位现象，在招商和企业协同治理等方面的职责边界需要进一步厘清，“项目制”合作的管理模式相对单一，双方对海宁分区经营班子的授权不够充分等等。同时，部分扶持政策兑现不够及时，比如协议约定的2018年度公司运营费用补助尚未兑现。

二是政策引导尚未形成完整体系，智库研究支撑不够。2009年12月双方签订的全面合作发展协议和2016年签订的补充协议中，明确了土地开发和财政扶持等政策，但政策不够系统，缺少产业基金等政策支持，市级层面没有出台其他相关的针对性政策。同时，对省际产业合作，在接轨方式、合作模式、实现路径和推进机制等方面缺乏专项研究，关于漕河泾海宁分区的研究成果很少。比如，在海宁市级领导年度重点调研课题中，仅2012年重点调研课题中有专门的研究内容——《漕河泾开发体制完善研究》，其主要围绕引进企业税收分成比例、招商项目准入权、土地价格补偿等方面。

三是海宁分区公司的规模偏小，合作区域具有引领性的著名企业相对缺乏。目前，海宁分区公司负责前期基础设施投入和“科技绿洲”等自营项目的公司化运作，2012年注册资本从1亿元增加到2亿元，但之后7年多时间未能增资，投资策略和规模受到限制。海宁分区成立以来，有泛半导体等一些高科技企业的引进，但承接上海产业转移的效应还不够明显，全面对接上海创新要素资源的推进有待进一步提升。

（二）在推进一体化发展过程中面临临沪周边县区的压力，资源要素和相关配套制约了合作园区的高质量发展

一是地理位置和人才不具备优势。随着省际产业合作载体的扩容，产业资源跨区域流动性增强，上海科研机构和开发园区与沿沪周边地区设立共同平台、转化平台、共建园区等将逐步成为长三角一体化的发展趋势，每个地区都是探索者，而海宁与临沪地区相比处于相对不利的地位。如2016年启动建设的张江长三角科技城（规划面积87km2，其中平湖市境内45km2）直接镶嵌在上海行政区域内，一期启动7.91km2，战略目标是打造成为“国家区域融合发展实践区、国家自主创新示范区、国家智慧城市实验区、国家新型城镇化试点区”。又如2014年上海外高桥保税区联合发展有限公司与嘉善县共同设立上海自贸区嘉善项目协作区。上海与沿沪地区同城效应优势明显，特别是江苏沿沪地区带与上海的互动更加紧密。

二是现有的合作园区开发面积已接近饱和。海宁分区总体规划面积14.71km2，其中：西区已建成总用地面积3.07km2，水源保护地、基本农田、“万亩良田计划”等不可作为建设用地土地面积为5.95km2，市政配套、新村点、学校等用地5.27km2。合作区剩余可开发的面积仅0.42km2，发展空间受限。

三是基础设施和公共服务等功能配套不足。目前，海宁分区在建400套装备产业园配套普通人才公寓，但仍然不能满足企业需求。周边餐饮娱乐等配套服务体系还不健全，经济开发区的教育资源也较为缺乏。随着泛半导体产业园等园区的建成使用，产业工人也存在较大缺口。经抽查海宁分区内的10家企业，企业用工存在缺口738人，其中测试维修工程师等高科技人才缺口76人。

三、对策建议

目前融入长三角一体化的竞争态势持续加剧，特别是苏南和浙北区域，沿着长三角核心区的上海从南到北有平湖市、嘉善县、吴江区、昆山市等7个毗邻县区都在竞相承接上海的产业转移，高水平的产业园区将成为长三角一体化发展的重要推动力量。围绕海宁分区打造省际产业合作园区样板的目标，需要抓住上海城市非核心功能疏解的机遇，在工作机制、规划、政策层面全方位谋划，积极吸收好上海优质创新资源的溢出和辐射。

（一）完善合作机制，确立强有力的领导层、执行层

一是深化高层合作。目前，海宁市正在推进与上海漕河泾新一轮的战略合作，双方应落实“首位战略”要求，在国家战略的大格局中进行考量谋划，提升合作层级，建立上海漕河泾·浙江海宁省际产业合作园区开发建设协调小组，由双方主要领导任组长，定期会商园区规划建设等战略任务，明确未来发展定位，研究重大合作事项，梳理需要争取嘉兴市政府和浙江省政府、上海临港经济发展（集团）有限公司和上海市政府等顶层支持的事项,如海宁经济开发区平台能级提升、建设省级合作产业园等。

二是强化工作推进机制。理顺合作园区开发模式，实行“统一规划、统一管理、统一建设、统一招商、统一运营”的合作机制。成立省际产业合作园区开发建设推进委员会，由双方分管领导任主任，海宁市级相关职能部门参与，下设招商、政策、人才科技、城市功能和公共服务配套接轨等若干个专项工作小组，具体落实协调小组会商的意见，制定针对性的年度行动方案。对以前形成的利益共享协议重新进行梳理，调动好双方的积极性。

三是完善经营管理机制。提高海宁分区公司的管理层级，列入海宁市委市政府发文序列，海宁方可委派1名正科长级干部任常务副总经理。在上海漕河泾共同组建专业的招商团队，隶属于工作推进委员会。双方共同设立产业招商基金，引进专业基金管理团队进行市场化运作。

（二）拓宽合作地域范围，强化空间和基础配套等支撑功能

一是大手笔拓展合作区域。海宁分区应是一个宽泛的概念，将海宁作为接轨上海的整体，优质项目落地可以扩展到海宁市域范围内其他平台，体现海宁市范围各平台一体化。开展全方位合作，探索合作建立上海漕河泾·浙江技术园区，围绕打造在长三角有影响力的产业集群，鼓励园中园建设，实行“1+X”升级版模式（“1”即为原有合作区域，X为新拓展的区域）。提升海宁分区实力，双方同步按比例提高海宁分区的注册资本，适应新一轮合作开发建设的需要。

二是优化空间资源重新配置。在新一轮国土空间规划编制中，着力厘清、盘活存量空间资源，为合作园区重大项目腾出空间，提高未来土地要素保障能力。

三是加强相关基础设施建设和公共服务配套。优化规划，推进合作园区与主城区的融合发展，提前谋划人才公寓和员工宿舍的建设、产业工人的培养、优质教育医疗资源的配套。引进专业的工业功能配套管理中介服务公司。

（三）优化营商环境，加强政策协同和课题研究

一是高度重视制度创新。做好政策顶层设计和互通，导入漕河泾开发区有关园区管理服务体系，借助上海自贸区新片区主要设在上海临港地区的契机，积极对标自贸试验区的服务要求，并提请省政府对合作园区给予政策支持，共同梳理上海·浙江省际产业合作园区的各项政策和服务体系，力争成为长三角园区合作的新样本。

二是升级人才科技政策。在激励力度、薪酬机制、评价标准、生活环境等方面向上海“看齐”，靶向引进急需的人才资源，完善人才柔性应用机制和科技投融资体系，畅通上海科技资源流入通道。

三是加强课题研究。对标苏南地区全方位对接大上海的经验做法，定期梳理出一批需要向上争取的政策清单，重点围绕海宁如何融入长三角一体化战略、如何创新体制机制、如何提升平台能级、如何做好接轨上海大后方等方面进行调研，做好软环境接轨文章。

（四）坚持创新发展、借力发展，推进产业研究双向平台

一是抢抓上海“四个中心”、自贸试验区建设等机遇，创新科技平台飞地建设。海宁在上海临港集团等资源高度富集区设立孵化器、平台或创业园区，借力上海漕河泾创业中心特有的资源，为在上海就地吸引我市制造业亟需的高端人才、高新技术创造良好环境，形成海宁分区与上海漕河泾相互融合的省际产业合作园区新模式。

二是整合利用好各类优势资源，深化合作空间。秉承“高、新”理念，利用好浙大国际联合学院的资源，与漕河泾在国际化合作、科技成果产业化进程中相互借力。对照高质量要求，发挥泛半导体产业园、“科技绿洲”的品牌效应，加大战略性新兴产业、高新技术产业、装备制造业的聚集力度。

三是发挥上海优质中介作用，助力招商引智。借力漕河泾的品牌影响力，加强与上海辐射力较强的中介服务机构的合作，吸引大企业在海宁分区设立地区总部和功能性机构，注重与上海科研院所和孵化器的对接合作。

（作者单位：海宁市审计局）