构建以大救助体系为基础的扶贫对象大数据平台

□ 陈建军

近年来，省审计厅持续开展全省扶贫专项审计，发现扶贫对象大数据应用还不够充分导致惠民政策应享未享、违规享受等问题，并对此进行了梳理分析，提出应抓住当前大力推进政府数字化转型的契机，充分发挥“大数据+扶贫”作用，着力构建在大救助体系基础上的扶贫对象大数据平台建设等审计建议，以促进全面高效精准扶贫。

一、扶贫对象认定及有关政策依据

浙江作为经济先发地区，在2015年底就全面消除了家庭人均年收入低于4600元（全国绝对贫困线的两倍）的绝对贫困现象，成为全国第一个完成脱贫攻坚任务的省份。近年实施的扶贫战略，着力点主要在增加农民收入、减缓相对贫困、缩小贫富差距上。

精准扶贫，首先要精准识贫。2016年，根据《浙江省低收入农户认定标准、认定机制及动态管理办法》，全省按当时标准全面开展低收入农户拉网式专项排查，确立低收入农户21万户、43万人，分别占全省农村总户数和总人口的1.6%和1.3%。对每个低收入农户实行建档立卡，通过产业帮扶、金融服务、培训就业、异地搬迁、低保兜底、医疗救助等措施实施精准扶贫。

根据上述文件规定，从2017年起，全省低收入农户与最低生活保障对象、最低生活保障边缘对象统一认定机制，统一认定标准。其中，低保和低边对象的认定由民政部门牵头负责并进行管理。“4600”低收入农户巩固扶持对象的认定由扶贫办牵头负责，每年认定一次，每季动态管理。民政部门与农办（扶贫办）实行数据共建共享。

但综合近年实施的扶贫审计情况看，由于省市县三级不同程度存在区域界限、部门界限，导致仍存在扶贫对象认定不精确、动态管理不规范和数据共享不充分等问题，扶贫对象大数据未能充分发挥效用，间接影响了精准扶贫的效果。

二、扶贫审计中发现的典型问题

（一）扶贫对象应纳入未纳入导致惠农政策未落实到位问题

2018年全省扶贫审计发现，有4964人属于民政部门认定的低保对象、低保边缘对象以及其他家庭困难对象等，未被纳入低收入农户。2019年审计发现有8个县5944人次低保户到户救助补助等未落实到位。其中，有1992人次低保人员应享受未享受养老保险、农村最低生活保障、残疾人社会补助等到户救助补助；有3952人次应享受未享受学费减免、助学金、营养餐和雨露计划等各类到户救助补助。

（二）扶贫对象不应纳入而纳入导致违规发放、截留套取到户救助补助等问题

2018年全省扶贫审计发现，有6333人不符合条件被认定为低收入农户。其中2577人属于财政供养对象、有房、有车、经商办企业等情况，3756人为已死亡人员。2019年全省扶贫审计发现，有21个县2684人次多发、错发到户救助补助562.82万元。向不符合条件对象发放养老保险、农村最低生活保障、残疾人社会补助等到户救助补助计896人次188.66万元，其中属已死亡人员计790人次172.07万元。向不符合条件对象发放学费减免、助学金、营养餐和雨露计划等到户救助补助计1568人次124.70万元。向不符合条件对象发放农村困难家庭危房改造、库区移民、地质灾害避让搬迁等到户救助补助计220人（户）249.46万元，其中属已死亡人员计72人（户）36.74万元。

（三）扶贫对象数据错误纳入导致多发错发到户救助补助等问题

2018年全省扶贫审计发现，有8189人基础信息错误。其中8013人姓名、身份证号、性别、分类等相关信息错误，176人被重复录入。基础信息错误导致到户救助补助有的多发错发、有的无法发放退回财政，未发挥资金绩效。

三、扶贫对象认定及数据使用等问题的原因分析

造成以上问题的原因，表面上看是由于基础数据错误导致扶贫对象认定不准确，或数据缺失导致应用不充分，但深层次原因还是在统筹规划、部门联动方面存在不足，尤其是扶贫对象数据共享缺失存在信息孤岛等问题尤为突出。

（一）顶层设计不足，联动机制缺失

党的十九大提出打赢精准脱贫攻坚战的三年任务要求，中央和省级层面均制订了中长期规划，明确了工作原则和目标任务，但仍存在重视推进层面，更多的是提任务、提要求，对基础建设整体规划不够，大数据未有效应用等问题。顶层设计不足，其体现在扶贫对象认定上，主要是由于部门职责分工不明，联动机制不顺，不可避免形成各级政府、各个部门各自为政现象。

（二）信息共享不足，应用范围受限

扶贫对象信息不同程度存在孤岛现象，一方面是省市县三级政府信息共享不足，省级信息未能充分下沉，市县信息相互割裂，在当前人员广泛流动的情况下，市县之间房产、车辆等信息无法比对，殡葬死亡信息不能及时更新，致使扶贫对象数据共享不够充分有效。另一方面，一些主管部门考虑部门利益或数据敏感等原因，主观上不愿意开放，影响了数据的实时复核比对。从现有统计数据看，至少有民政、农业、残联、教育、卫健等8家部门，涉及20多类扶贫惠民政策，如果没有强有力的工作协调机制，很难将如此多的部门数据整合到一个平台上来。

（三）数据规划不足，信息采集有待加强

一是对扶贫对象数据信息缺乏总体规划。未明确职能部门牵头设计扶贫对象数据库总体规划，如数据信息、数据结构及数据库接口等问题，导致数据库结构凌乱，数据信息不完整，各部门数据库之间缺乏共享接口。

二是由于信息不对称导致数据缺失。主管部门制定政策后，如果基层政府（镇街村社）工作人员宣传不到位，工作不细致，扶贫对象由于受教育文化程度不高、信息较为闭塞，很难全面了解各项惠民政策，导致扶贫对象数据缺失，无法获取相应的救助补助。

三是基层工作人员责任心不强导致数据错漏。在数据采集过程中，因扶贫对象提供数据不准确或提供虚假信息，或基层工作人员数据登录疏忽，而后期又缺乏相应的数据复核比对程序，容易出现数据错漏，将直接导致惠民政策应享未享或违规享受等问题。

四、审计建议

本质上讲，农村扶贫也属于社会救助的有机组成部分，有必要将其纳入整个社会大救助体系，以提高救助效率和救助质量。从扶贫对象精准认定角度看，同样要从社会救助整体角度考虑，通过构建以民政大救助体系为目标的扶贫对象大数据平台，实现精准识贫，推动惠民政策真正落实到位。

（一）加强顶层设计，制订中长期扶贫规划

在省级层面制订中长期扶贫规划，并在整体规划下对扶贫对象大数据平台设计分类子规划，以使各规划间充分衔接，做到结构完整、数据共享。

在扶贫对象数据规划上，要贯彻落实精准扶贫的新时代需求，加强解决相对贫困问题的顶层设计，将其纳入社会大救助体系的制度框架和政策体系中进行统筹安排。

（二）加强部门合作，完善协同工作机制

建立部门联席会议工作机制，明确精准扶贫相关职能的牵头部门和配合部门，做到分工负责、各司其职、协同作战。扶贫对象大数据平台由民政部门在社会大救助体系中进行规划并负责日常运行；大数据部门负责基础建设；扶贫、残联等相关职能部门做好支持配合，提供真实详尽的扶贫对象数据资料；涉及使用扶贫对象数据的部门，及时提供政策依据，合法规范使用数据资料。实现救助对象统一认定、数据统一规划、经济状况统一核对、救助需求统一发布、救助资金统筹使用、救助事项协同办理、救助绩效精准分析。

（三）强化基础建设，构建扶贫大数据平台

在民政部门完成数据规划后，由省级大数据部门负责扶贫对象大数据平台基础建设，相关数据规划下发给市县两级大数据部门，由其负责当地数据采集和管理，同时按期将采集完成的标准数据及时汇总到省级大数据平台，实现在省级层面做到一个平台提供权威数据资料，避免分头提供引起数据冲突或数据不全不实。

通过在省市县三级社会救助平台分级采集、管理和使用扶贫对象数据，可以确保前后台数据的完整性、一致性和高可靠性，真正实现扶贫对象救助一卡通，避免出现一人多卡等现象。

（四）强化规范管理，完善操作规程

一是在数据采集上，由省市县三级分级实施，市县两级在完成省级标准数据采集后，可根据当地需求自行添加相应数据采集要求。同时要加强基层数据的规范采集，做好数据之间的审核比对，及时发现数据错漏。

二是在数据管理上，省级标准数据按期上报省级平台，属地数据自行使用。省级大数据平台在汇总各地数据后再次进行数据比对，对冲突数据下发属地核实，最终形成完整真实的扶贫对象大数据信息。

三是在数据使用上，在符合敏感信息管理要求的前提下，由使用部门提出需求进行充分的开放和共享，从而有效解决因扶贫数据不通、数据不准等导致的政策执行偏差等问题，切实提高精准扶贫效率和帮扶效果。

 （作者单位：省厅农业处）