坚持项目引领推动国家审计与镇街道内部审计协同发展

□ 胡国强

2019年，平湖市审计局创新审计组织模式，组织全市8个镇街道内审机构同步实施“农村土地承包经营权流转专项审计调查”项目，促进国家审计与镇街道内审在审计理念、组织方式和技术方法等方面的深度融合，全面提升审计大监督体系的效能。

一、工作思路

（一）推动协同发展是落实上级要求的重要举措

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。加强国家审计对内部审计的联系和指导，促进国家审计与内部审计的协同配合，不断完善镇街道内部审计工作机制，最大程度发挥镇街道内审的基础性、源头性监管作用，是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的重要举措。

（二）推动协同发展是提升整体监督效能的现实需求

2015年，平湖市各镇街道成立了由镇长（主任）为组长的内部审计工作领导小组，设置了内部审计办公室，并配备若干名专兼职审计人员。镇街道内审在制度建设、业务发展方面取得了一定成效。但由于各镇街道内审工作基础不同，起步有早晚，人员结构参差不齐，内审工作质量和业务发展并不均衡。为了破解这一困境，该局尝试改变以往走访调研、挂钩结对、业务学习等联系指导方式，通过组织同做一个项目，以全方位实战练兵的模式，促进各内审机构找差距、补短板，进一步规范业务流程，提高工作质量，从而更好地发挥内部审计在全覆盖监督体系中的作用。

二、主要做法

（一）加强前期准备，做好立项调研

一是广泛听取意见，选择普遍关心问题。该局在曹桥街道、严家门村设有局长流动工作室、驻村工作站和党员先锋站，作为审计干部服务基层、服务群众的窗口。在与干部群众交流中，了解到镇村两级和老百姓对目前粮价下跌趋势下的土地流转情况表示担心；走访其他镇村及人大办、农业农村局等市级部门后，认识到目前土地流转存在一定风险，社会各界都比较关心，审计部门应该有所作为。

二是发挥内审优势，弥补力量不足。农村土地承包经营权流转涉及面广，关系到全市所有农户、经营主体和村级组织。如果仅由审计局实施该项目，要全面掌握74个村64209户农户的土地流转情况非常困难。而组织全市镇街道内审机构同步开展该项目，不仅可以分解工作任务，而且能在很大程度上发挥镇街道内审人员长期在基层工作，熟悉村级组织运作和土地流转在本地的开展情况，擅长与村干部、群众打交道，比较容易获取更加全面的信息的优势。

三是提升协作能力，适应时代要求。近几年，国家审计积极开展政策跟踪审计，加大新技术的运用力度。相对而言，镇街道内审项目集中在财务、工程项目方面，大多延续传统审计方法。而土地流转审计的重点是检查政策措施的落实和促进政策制度的完善，审计过程中可以尝试运用地理信息系统等新技术。通过参与该项目，内审人员可以提升政策跟踪审计能力，提高运用新技术水平，从而更好地融入到审计大监督体系。

（二）加强统筹协调，管好现场实施

一是开展项目试审，积累实务经验。为提高土地流转审计项目质量和效率，该局决定选取新埭镇和当地内审机构共同开展土地流转审计试审，既为后续同步项目打造样本，也是实现国家审计与镇街道内审深度整合，为实施精准指导积累经验。

二是统一审计方案，明确质量要求。该局在试审基础上，精心制定了审计工作方案，设计了审计调查表，将审计重点通过文字和表格的形式予以明确，便于后期数据整理和统计分析。在此基础上，组织召开项目动员会暨业务培训班，由业务科室对审计方案和填表说明进行讲解，部署各镇街道内审人员统一进点、同步实施，并对审计质量等做出具体要求。

三是组织中期交流，实施精准指导。为确保项目质量，该局采取中期交流和现场参与两种方式加强现场管理。根据各镇街道的工作进度，召集内审机构负责人进行中期交流，交流内容突出成效亮点、存在不足和下一步工作计划。对碰到的具体问题，大家共同商讨、集思广益，起到经验分享和群策群力的作用。对镇街道碰到的实际流转面积难认定等个别问题，由该局审计人员深入现场，引导内审人员尝试借鉴和运用农经部门承包经营权确权数据、国土部门地理信息系统数据解决问题，促进内审人员转变理念和改进技术方法。

（三）加强结果运用，抓好价值提升

一是提高报告质量，推动审计整改。现场审计结束后，由镇街道各自出具本地的专项审计调查报告。内审机构按照《平湖市镇街道内部审计工作规程》要求，加强业务流程控制，提升审计报告质量。出具的报告受到镇街道领导以及村级组织的重视，对资金拨付、合同管理等方面存在的问题，由相关部门、村级组织马上整改；对土地流转操作程序等方面存在的问题，研究建章立制、堵塞漏洞，促进镇村两级不断规范土地流转。

二是形成综合报告，加强分析研判。该局根据试审情况，结合各镇街道出具的审计报告，进行综合分析形成全市综合报告。报告反映了全市土地流转规模、农户委托流转和村级土地发包情况，以及4大类17个方面的问题，提出了加强管理、完善政策、优化流程的审计建议。同时，对审计发现问题进行深层次的原因分析，结合调查中掌握的近两年粮食价格下跌造成经营户种粮积极性不高、村级流入土地发包困难继而影响支付农户流转土地款等情况，从村、经营大户、农户三个角度反映土地流转目前存在的困境和风险隐患，撰写专报《关于加强农村土地承包经营权流转风险防范的专题报告》、信息《粮价下跌引发的土地流转风险》、课题《农村土地承包经营权流转的现有风险及对策研究》，助力解决群众关心的突出问题。

三是加强经验总结，完善工作模式。该局对同步项目的组织实施进行认真分析，总结经验教训、加快补齐短板，促进国家审计和镇街道内审取长补短、有效融合。同时将项目业务群作为今后镇街道内审机构交流学习群，形成互动学习、共同提高的良好氛围。2020年，该局将进一步完善协同工作模式，确定开展“镇街道国有资产管理”“农村居家养老政策落实”同步项目，向加快实现既分工又协作、互为一体的审计监督全覆盖大格局迈出坚实的步伐。

三、工作成效

审计报告全面反映农村土地承包经营权流转现状和问题，获得市主要领导批示，要求主管部门和镇街道进行专题研究，并抓紧整改。审计信息《粮价下跌引发的土地流转风险》得到彭佳学副省长重要批示，要求农业农村厅研究粮食生产与土地流转问题，系统设计粮食生产补贴政策，解决土地功能与两类主体间的价值追求矛盾。

平湖市政府采纳防范土地流转风险的审计建议，一是加强政策扶持，提振稻农种粮信心。落实市级粮食安全补助资金1365.27万元，提高稻农种粮积极性，确保粮食生产安全。二是加强资格审查，严把准入关。健全土地流转准入审核机制，加强流入方的前置资格审核，包括项目及经营方的经营能力审查等。三是推行农业保险，加强风险防控。实施《关于推行农村土地流转费履约保证保险的实施意见》，发挥农业保险在农村土地流转中的风险防控作用。四是破解融资难题，缓解资金压力。出台《农业生产设施所有权登记管理办法》，对新型农业经营主体的农业生产设施确权登记颁证，鼓励和支持金融机构围绕农业生产设施所有权，开发金融产品和服务创新，破解经营主体因缺少抵押物的融资难问题。（作者单位:平湖市审计局）