变“结果监管”为“过程监管”突出地铁工程跟踪审计的警示性和预防性作用

□ 俞    斌    孙    艺

杭州地铁工程建设不但关系民生福祉，还事关亚运会期间交通畅通。近年来，杭州市审计局持续开展对地铁工程的跟踪审计，通过风险判断、风险控制、扩大预警范围等方式，变“结果监管”为“过程监管”，突出对风险问题的警示性和预防性，切实履行保障重大民生工程建设的审计职责。

一、审计做法和成效

（一）根据不同建设阶段风险特点把握审计重点，实现审计预警功能的前瞻性。根据该局出台的《重大政府投资项目跟踪审计实施办法》，审计组着重围绕3个阶段（前期阶段、实施阶段、竣工交付阶段）8个环节（征地拆迁、招投标、合同签订、工程变更、工程款支付等）对跟踪审计的内容和重点进行梳理分析。针对不同节点的建设特点，明确各线路、各标段施工现场审查的工序和重点，力求在一个年度的跟踪审计中覆盖3个阶段8个环节，以点带面揭示问题，提前揭示可能发生的安全、质量隐患，督促建设单位尽早填漏补缺。如2018年，地铁建设尚未达到高峰期，审计组判断在大规模建设之前应重点对地铁各部门以及各建设责任主体履职情况进行审查。通过对所有在建标段监理人员信息进行分析，并与监理合同等进行比对，发现了监理人员随意变更、资质降低等问题；通过对施工安全监测数据进行分析，发现数据存在规律性变化，进而通过实地检查发现了监测数据以历史数据为基础修改造假的问题。地铁公司针对各建设责任主体履职“乱象”，立即出台《杭州地铁工程建设失信黑名单管理规定》，落实主体责任，通过严格惩处约束建设责任主体行为。2019年，工程建设已全面铺开，各线路分别处于基坑开挖、盾构掘进等重要节点。审计组将揭示工程安全、质量风险等作为审计重点，通过检查混凝土强度监测记录，发现监测不及时、加固桩强度不达标的问题；通过对比水泥厂出库数据与施工现场水泥使用记录，发现存在水泥量掺量弄虚作假的情况；通过现场查看，发现部分标段施工未使用水泥计量工具或计量不准确的情况。审计组就发现问题与地铁公司进行沟通，推动地铁公司及时对在建线路进行全面排查，通过完善水泥计量工作、严格现场管理制度等措施，及时消除了风险隐患。通过两年的跟踪审计，审计组从建设资金管理、征地拆迁、招投标、合同签订、监理履职、工程质量、设备采购安装、工程造价控制等重要环节，发现了10方面100多个问题。地铁公司和相关主管部门根据审计结果，部署了全面检查，及时化解地铁建设过程中存在的制度缺失、管理缺位等隐患。

（二）根据发现风险问题性质分类推行“即审即改”，提高风险化解的及时性。地铁建设过程中的任何小瑕疵，都可能成为工程质量安全的重大风险、社会安定的极大隐患，且建设过程的不可逆决定了问题必须“防微杜渐”。为充分发挥审计“治已病、防未病”作用，及时化解工程安全质量风险，2019年度跟踪审计中，审计组改变以往审计结束出具审计报告后要求整改的方式，提出变“结果监管”为“过程监管”。在发现质量、安全、监测、监理和机电设备供应等方面问题时，审计组立即与地铁公司、施工单位、监理单位等建设责任主体进行充分沟通交流，确认问题真实性，在审计取证单中特别提出“请立即整改，并将整改资料在一周内报审计组”的要求。到审计实施结束时，经审计组复查，上述质量安全等方面的66项问题均得到整改。同时，本着实事求是的原则，对已经整改的问题审计报告中不作为问题反映，而是以整改清单形式附在报告后面，既确保报告重点突出，又体现了客观公正的原则，也便于被审计单位作为问题清单举一反三，得到了被审计单位的理解和支持。

（三）推动审计结果广泛运用，拓展审计风险预警的广度和深度。审计组不仅充分调动建设单位整改落实问题的主观能动性，还主动借力政府、权威官媒等载体，推动问题整改，并得到有关主管、监督部门的关注和支持。2018年以来，针对地铁工程审计撰写的有关施工安全监测、监理履职、管片生产质量、水泥搅拌桩质量等5篇审计专报，均得到市委书记高度重视与批示，要求主管部门和地铁公司严肃整改；市轨道办针对审计发现问题，召开专题会议，要求市建委、安监、地铁公司等部门对地铁在建线路进行全面排查和通报；市监委对部分问题涉事单位进行问责，相关人员受到处分，并对违法违纪线索进行调查；杭州地铁跟踪审计亮点特点也被人民网、审计署等报道。杭州地铁审计发现的问题不仅横向对全市建设项目起到了很好的警示震慑作用，还纵向通过审计工作经验交流、各地地铁公司内部工作交流对其他地区地铁建设起到借鉴作用，拓展了审计风险预警作用的深度和广度。

二、几点启示

（一）审计要促进风险防控的常态化。受审计时间和人员力量所限，审计机关对建设项目的检查仅仅作为一种预警手段，主要目标是要促进工程项目形成严密、系统的长效管理机制，通过帮助建设单位建章立制、推动建立各部门联动机制，使建设单位和主管部门的风险防控形成常态化，深入到各个项目实施的全过程中。

（二）审计要采用灵活的方式推动化解风险。建设项目主管部门、建设主体均具备较为丰富的工程管理经验，建设领域一些突出问题反而变成了他们眼中的“普遍情况”，得不到应有的重视，甚至在审计发现问题后有抵触情绪，导致风险点长期存在。因此审计人员要时刻保持风险意识，以全面、审慎的态度撬动“老问题”得到新认识，以务实、灵活的方式获得被审计单位认同和支持。

（三）审计要善于整合“碎片式”数据。目前，工程项目仍普遍处于信息化水平较低阶段。杭州地铁公司虽然信息化程度较高，覆盖面也较广，大到合同管理系统、工程变更管理系统，小到施工现场人脸考勤系统、施工监测原始数据等，但是数据呈碎片化、分散化的特点，且各个系统之间缺少关联性，分属不同部门管理。因此审计首先要找到这些数据的关联点，将数据信息串联在一起，形成数据分析网络，使数据可对比、可分析，真正为审计服务。（作者单位：杭州市审计局）