构建县（市、区）党政领导干部自然资源资产离任审计三层次评价体系

□ 浙江省审计厅课题组

党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，对生态文明建设作出了一系列重大决策部署。2017年，中共中央办公厅和国务院办公厅出台了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（以下简称《规定》），推动领导干部牢固树立绿色发展理念，增强绿水青山就是金山银山的意识。本课题选取县（市、区）党政领导干部自然资源资产离任审计评价体系进行系统的研究讨论，提出三层次评价体系，希望有助于指导审计人员在审计评价环节科学、准确地评价被审计领导干部，促进领导干部自然资源资产离任审计的发展和完善。

一、三层次评价体系

评价体系构成从上到下形成三层结构（见图1）：

图1   三层次评价法下县（市、区）党政领导干部自然资源资产离任审计评价体系

第一层是重大负面事件下的触发认定。如发生规定情形的重大负面事件，可直接评价为“较差”或“差”等次。

第二层是一般情形下的审计评价认定。依据《规定》的六大类审计内容和提炼的四大类审计评价内容，进行审计内容和评价内容的匹配。每类评价对应的审计内容，根据问题的种类进行相应的扣分，得出四大类审计评价的得分。

第三层是特定情形下的审计评价修正。根据实际情况对第二层评价认定的部分事项进行修正，同时还可以对当地自然资源保护和生态环境现状取得的突出成绩及创新性做法进行加分，对有关环境时滞及跨区域污染等特殊情形进行相应的增减分值，以得出最终得分，并根据最终得分对应相应的“好”“较好”“一般”评价等次。

二、第一层次：重大负面事件的触发认定

通过梳理《规定》，可以根据重大负面事件触发认定直接得出评价等次，而不需要进行第二层次和第三层次的评价。发生触发重大负面事件时，领导干部自然资源资产离任审计仍要按照审计项目方案进行审计，仍要揭示领导干部履职任职期间对当地自然资源资产存量的保护程度、生态环境保护的意识及环保措施和整改的力度。

（一）评价事件

环境污染事件：主要有水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染等事件。突发环境事件：按照《国家突发环境事件应急预案》的规定，突发环境事件分为特别重大环境事件（Ⅰ级）、重大环境事件（Ⅱ级）、较大环境事件（Ⅲ级）和一般环境事件（Ⅳ级）。每一等级下列有若干重大环境事件。环境隐患事件：主要是指对突发环境事件进行风险评估，并对风险等级进行相应备案，是否按规定建立健全隐患排查治理制度开展隐患排查治理工作和建立档案，是否按规定开展突发环境事件应急培训，是否按规定储备必要的环境应急装备和物资，是否按规定公开突发环境事件应急预案及演练情况。自然资源损毁：主要是指直接或间接与地方领导干部执政理念、执政手段、执政方法有关而导致的人为因素参与其中的自然资源损毁。例如：地表水污染导致的植物枯死、动物死亡、农作物大面积受损等；化学雾剂排放导致频繁酸雨量和频次增加；非法砍伐树木导致大面积的水土流失或滑坡，严重影响人民群众生产生活。领导干部违纪违法事件：是指领导干部受到《中国共产党纪律处分条例》处罚或违反法律相关规定受到处罚。环境质量出现向坏的趋势：是指环境作为一个与人类命运息息相关的要素，发生以下单个或多个事件的，耕地面积退化、江河水流减少或被严重污染、动植物濒临或已经灭绝、人类所患疾病与环境恶化有关、土地沙漠化等。其他与领导干部履职尽责有关自然资源资产严重损毁或严重生态破坏情况：除上述6类情形外的其他与领导干部履职尽责有关情况。

（二）评价方法

审计项目结束后，首先进行重大负面事件认定。当发生了污染事件、环境问题、环境隐患问题、领导干部违纪违法问题时，对这些事件进行分析，是否与被审计领导干部履职尽责情况相关，如无相关关系，则进入第二层次评价。如发现有直接关系或领导责任，评判为“较差”或“差”等次。

三、第二层次：一般情形下的审计评价认定

（一）评价流程与评价标准

三层次评价法是一套完整的审计评价理念，包含审计内容、审计评价内容、评价方法和评价等次等。审计评价标准围绕以审定评，定性评价与定量评价相结合的思路，坚持底线思维，以问题导向、需求导向为思路，在整体审计层面以问题清单形式将《规定》文件依据事项进行细化。在具体审计项目层面，对照细化的问题清单和扣分值，进行打分。深化细化《规定》中的评价标准，使《规定》评价办法可操作，可实施。在审计实务操作中，依据审计结果，如何进行审计评价更是一种操作层面的方法，也可以理解成第二层次的操作流程（见图2）。

图2   审计评价操作流程

可以将《规定》审计评价归纳为四个方面：领导干部履职尽责情况、指标（目标、红线）任务完成情况、数据真实情况、被审计领导干部存在违纪违法违规情况。对于领导干部履职尽责方面，为从评价角度考虑，参考审计署环境资源司做法，对领导干部履职尽责取得成效从所在地区主要自然资源资产实物量和生态环境质量状况方面进行替换评价。因此，对于一般情形下审计评价操作流程如下:

第一，评价流程上，审计组依据《规定》制定的审计方案进行审计，对审计发现的问题进行归类。而归类标准是依据《规定》的办法，归入影响四类评价中的一类或多类。

第二，当按照审计评价表进行归类完成后，其后就是按照审计发现的问题对初始赋值100分的评价内容进行相应的扣分。

第三，在分别得到四项评价内容的分数后，根据实际情况对部分事项进行修正，得出最终得分。

第四，在得到修正后的分数之后，取上述四项得分的最低分为最终得分，并对照好（90-100分）、较好（75-89分）、一般（60-74分）进行对标，得出最终评价等次。

（二）各项审计评价内容下评价分数的确定

1.所在地区主要自然资源资产实物量和生态环境质量状况。对于履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况的审计评价，可以转换为表1的三级指标从而进行统计分析（见表1）。

表1 自然资源资产实物量和生态环境质量定量评价指标

说明：带有**表示“十三五”规划纲要中的约束性指标。

在自然资源资产数量上，选取水、土、矿产、森林、海洋等具有代表性的指标10个。在生态环境质量上，选取水、土地、矿产、大气、海洋具有代表性的指标5个。对于非约束指标，如与去年相比变好，则可以给予满分，与去年相比变差，给予一定程度扣分。

2.约束性指标、规划目标任务和资源环境生态红线管控任务完成情况。自然资源资产和生态环境各类指标评价方法各异，数量成百上千，如何从中筛选出重要的指标使之既适用各地，又具有地方特色，是一个难点。本课题将6小项审计内容进行转换，将相关指标分为共性指标和个性指标，解决指标适用的普遍性问题和特殊性问题（见表2）。

表2 约束性指标、规划目标任务和资源环境生态红线管控评价指标

表3 未完成共性指标个数扣分值及评价等次关系

共性指标共17项，来自于国家“十三五”规划，国家及地方层面的“水十条”“土十条”“气十条”以及地方实施规划，是约束性指标。约束性指标对环境质量有突出的影响，是影响范围广的重要指标，因此赋予的权重应该较重。根据《规定》要求，少数指标未完成即划入“一般”评价等次。结合上面两项要求，赋予共性指标80分的分值。

个性指标是各地基于自身实际情况，依据地方政府对当地自然资源资产的保有量和未来目标规划值的实现情况进行统计的指标。赋予个性指标20分的分值，既可以保证各地的实际情况，又可以最大限度保证总分值的公平公正，减少人情分对总分值的过大影响。个性指标具有极大的可塑性，各地可依据实际情况进行增减，并依据个性指标20分分值平分分数。为保证个性指标分值的意义，不建议个性指标值超过10项。

按照以上赋分，对于共性指标，其具体评价得分及评价等次关系见表3所示。加上个性指标扣分值，在评价等次上可以得出相同结论。

3.数据真实性情况。真实性审计是审计的基本职能之一。根据《规定》，数据真实性是指在审计抽查的约束性指标、相关规划（计划）目标任务和资源环境生态红线管控任务完成情况的数据真实性情况。可以看出数据真实性情况与审计评价内容第二项内容基本一致。可以用表2的各类数据指标对此进行转换。

审计部门对数据真实性的核实应该注意两个方面：一是数据来源上，审计部门所核实的数据来源于主管单位提供的数据，以及被审计单位提供的直接数据。审计部门受限于专业能力及时间，无法对所提供的数据进行专业的核实，这容易导致审计风险。二是数据口径上，审计部门获得的数据，通过审计方法进行核实时，可能产生审计核实的数据在口径上无法统一的情况，造成审计风险。

按照《规定》要求，出现“个别”真实性问题时，为“较好”等次。“一些”真实性问题时，为“一般”等次。“较多”真实性问题时，为“较差”等次。“多数”真实性问题时，为“差”等次。对数据存在真实性问题个数及相应的扣分范围评价等级试着进行明确（见表4）。

表4数据存在真实性问题个数及评价等次关系

4.被审计领导干部在执行中央方针政策、法律法规、重大决策、目标任务、监督责任、资金项目及其他相关责任等方面，履职不力导致所在地区、部门发生问题情况。该审计评价内容是审计发现问题集合在评价工作中的应用。根据《规定》要求，“较好”“一般”评价等次反映与领导干部履职有关的问题造成“个别”或“局部”影响，并未造成严重后果。“较差”和“差”则反映领导干部“较严重”和“严重”违纪违法违规问题。因此，该审计评价内容应该从两个方面进行分析。

一是问题的后果。领导干部自然资源资产离任审计在自然资源资产和生态保护方面发现的问题无法穷尽。本课题认为，“未造成严重后果的问题”是指未发生《国家突发环境事件应急预案》中罗列问题之外的问题。而“个别”问题特指问题数量偏少，一般总数少于当地自然资源资产及生态环保考核指标数的5%。“局部”问题特指问题影响范围。当问题造成的影响已超出县（市、区）域党政领导行政职能范围即为“局部”影响。

因此，可以认为，当审计发现问题数超过当地自然资源资产及生态环保考核指标数的5%时，即为“较好”评价等次，该评价内容得分数不得超过90分。当审计发现问题造成的影响已超出县（市、区）域党政领导行政职能范围时，即为“一般”评价等次，该评价内容得分数不得超过60分。

二是领导干部违纪违法违规。该评价内容与三层次分析法中第一层次分析内容有关。领导干部违纪违法违规行为发生时，即违反了中国共产党党内相关条例以及其他法律法规规章，而受到纪律检查委员会审查、监察委员会调查、公安检察司法机关的调查或处罚时，即为“较严重”或“严重”违纪违法违规。严重程度应由审计组根据实际情况酌情判断。

当审计组认为违纪违法违规情形为“较严重”时，该审计评价内容得分不得高于60分；当违纪违法违规情形为“严重”时，该审计评价内容不得高于45分。

四、第三层次：特定情形下的审计评价修正

第二层次评价法只适用于一般情形下的审计评价，但根据《规定》要求，审计机关要充分考虑地域、气候、季节、生长期等自然因素影响，以及环境问题的潜伏性、时滞性、外部性等特点，完善评价指标体系。

（一）所在地区主要自然资源资产实物量和生态环境质量状况审计评价修正

在审计评价内容中，所在地区主要自然资源资产实物量和生态环境质量状况及数据不是审计机关传统审计范围，相关数据与该地自然资源资产负债表有极大的关系。审计机关对该项审计内容和评价内容存在自由裁量权，各地可以根据实际情况对审计评价得分进行修正，但不能违反大的相关原则及跨级别上调审计评价。

（二）不同自然资源资产禀赋下的审计评价修正

各地可依据自然资源资产禀赋及生态环境基础进行评价调整。

1.不同自然资源资产禀赋。涉及自然资源要素方面，在第三层次评价下，所在地区的主要自然资源资产实物量需要剔除掉本地不涉及的自然资源资产及生态环境。比如没有草原、海洋、国家公园等的地区，对该项自然资源要素评价进行剔除，其分值平均摊加入其余各项之中。

2.生态环境基础不同。各地生态环境基础差别很大，对生态环境基础脆弱的地区，评价时更应注重不同时期生态环境基础的改善。而对生态基础较好的地区，评价时除与本地区不同时期比较外，也应比较生态环境类似地区同时间段下的生态环境友好度，在综合考核的基础上对分值进行微调，微调范围不得超出15分。

3.自然因素影响。自然环境是一个复杂的系统，既受人为影响，又反作用于人类社会。在修正情形中，既需要看到已发现的环境问题和资源问题，更要分析这些问题哪些是受自然因素影响，哪些是人为影响占主要作用。对于受自然因素影响，在评价时要酌情考虑。例如，野外发生火灾，既有天干打雷导致的因素，也有大风助长火焰的原因。对野外火灾产生原因要具体分析再做评判。

（三）环境时滞影响下的审计评价修正

时滞效应是指审计实务中出现被审计领导干部任职期间，自然资源资产及生态环境生态影响是前任决策遗留下来的，或领导干部任期内环境影响问题处于潜伏期，并未发生，但有可能在下任领导任期内发生环境问题。

对于时滞效应，审计组在审计中应积极与被审计对象沟通联系，查明问题发生的原因，如经核实该环境问题是上任遗留问题时，审计评价应从问题导向转为行动导向，即许多地方已发生的遗留问题看地方领导整改力度。若遗留问题发生时，被审计领导干部对问题处置不力，则视同整改不力，对该问题进行相应的扣分。若遗留问题发生后，被审计领导干部积极整改，该问题不扣分，并给予不多于该问题扣分额的加分。

（四）跨区域污染下的审计评价修正

跨区域污染既指领导干部所在地区环境问题或自然资源资产问题的发生与本地区无关，而是受气候、河流运动等不可抗力因素导致的输入型污染，也指与本地发展无关，如输入型雾霾、河流污染等。审计组应审慎辨别污染及环境问题的发生是否是本地造成，若不是，该问题根据第三层次扣分方法酌情给予扣分，不扣分甚至加分。

当跨区域污染问题发生时，审计组要看领导干部对问题的对策和行动。若故意拖延问题发生或对问题以非自己管辖范围原因造成而置之不理，视同该问题在当地发生，给予相应扣分。若领导干部积极应对，果断行动，对问题采取措施进行消弭或减少，则对该问题的发生不扣分，并给予不多于该问题扣分额的加分。

（五）自然资源环境保护方面重要表彰及创新举措下的审计评价修正

领导干部在本县（市、区）域执政期间，对自然资源和环境保护方面作出了突出贡献，获得上级部门重要奖励表彰的，以及实施创新举措获得上级部门认可的，可酌情进行加分。例如，获得省政府环境保护考评优秀等次的或者入选全国生态文明建设试点荣誉称号的，可加5分，环保创新举措获省级以上表彰的可加5分，市级表彰的可加2分。

五、综合评价

基于审计评价结果运用的角度，审计评价还应在5等次评价的基础上，结合审计发现的问题和被审计领导干部所在地自然资源资产保护利用的经验、成果、总结、整改等方面的实践，进行结论性评价。如果说五等次评价是“写意画”，那结论性评价就是“工笔画”，两者互相补充。一是要从总体上对被审计领导干部在自然资源资产和生态环境保护上进行评价。评价重点可围绕发展战略、建章立制、生态惠民、环境整治等方面进行。二是要对被审计领导干部在任期间作出的突出成绩进行总结肯定。三是要对被审计领导干部审计发现的主要问题进行说明。

综合评价即评价等次和结论性评价的综合。综合评价既反映问题，又指出亮点，最终落脚点是促进领导干部牢固树立绿水青山就是金山银山的生态理念，使综合评价党委政府可利用，组织部门可参考，被审计领导干部可自醒，广大群众可监督，达到一审多用，一审多果。（本文系2018至2019年度审计署重点课题《县（市、区）党政领导干部自然资源资产离任审计评价体系研究》的阶段性成果）