审计项目全生命周期管理的探索与思考

□ 邹向阳                  

作为现代企业运营中的先进管理方式和理念，“全周期管理”注重把管理对象视为一个动态、开放、生长的生命体，从其结构功能、系统要素、过程结果等层面进行全周期统筹和全过程整合，确保整个管理体系从前期预警研判、中期应对执行到后期复盘总结形成一个有机闭环，真正做到环环相扣、协同配合、权责清晰、系统有序、运转高效。将“全周期管理”引入审计项目管理领域，带有强烈的问题意识和目标导向，就是要针对当前审计项目管理暴露出来的短板、弱项及缺陷，以系统集成的方式方法，建构项目管理完整链条，从源头到末梢实现全流程、全要素管控，打造项目管理新格局。

一、全生命周期理论及审计项目生命周期的阶段划分

（一）全生命周期理论

企业生命周期理论是美国管理学家爱迪思创立的理论，他认为，企业就像生命体一样，都有其生命周期，包括规划、计划、实施、完成几个阶段。企业生命周期理论的研究目的在于为处于不同生命周期阶段的企业找到能够与其特点相适应、并能不断促其发展延续的特定组织结构形式，预防企业可能出现的问题，或者总结出一套解决问题的办法，消除很多企业在发展过程中的障碍。

（二）审计项目的全生命周期划分

规划阶段：项目立项。重点是编制科学、合理的审计项目计划。这是审计机关为履行审计职责而对计划期内的审计项目和专项审计调查项目作出的统一安排。在该阶段，从审计周期来说包含了中长期规划和年度计划，但无论哪一种周期项目计划，“选题”都十分重要，它决定着审计生命周期的出发点和总目标。

准备阶段：调查了解及制定实施方案。调查了解是审计项目开展的关键一步，在整个审计项目生命周期中的地位至关重要。审计人员只有在全面了解审计对象的基础上，才能选准重点，明确方向，制定出具有较强操作性的实施方案，为审计实施打下坚实的基础。

实施阶段：现场实施。审计现场实施在审计项目全生命周期管理中处于核心地位，是实现项目审计目标的关键所在。做实做细实施阶段，具体要处理好三对关系：查账与核账的关系。一些审计人员在审计中，对被审计单位或项目经营活动的真实性、准确性较为重视，而对资产及有关业务的存在性往往忽视；对价值形态较为重视，对实物形态往往忽视。如对现金、有价证券、存货、固定资产的盘点，对银行存款、往来账项的核对等等重视不够。审计人员不能满足于账面上数字的准确，所谓“账平了”，还要看这些数字所反映的资产或业务是否存在。具体问题查处与内控制度审视的关系。对具体问题的查处是重要的，只有通过对一个个具体问题的发现和处理，才会见微知著，逐步发现面上的问题。对具体问题的查处是审计监督的基础。但从点到面不仅有一个局部和全局的问题，而且需要有一个数量的积累。只有将审计发现的具体问题与内控制度的审视结合起来才会以点带面，标本兼治。对内控制度的审视不仅是发现具体问题的捷径，而且是未雨绸缪、防微杜渐的有效手段。精确性与模糊性关系。审计要求精确，“一就是一，二就是二”。但审计的对象——经济活动却是复杂的，具有多变性、流动性、相对性和模糊性的特点。不是所有的经济业务都可以用数字精确地反映出来。如资产损失的或有、资产的无形损耗、资产的重置价值、期后事项、关联交易等等，特别是工作业绩有的很难用量化指标来考核。因此，处理好审计的精确性和审计对象的模糊性，就是审计人员必需解决又很难解决的一个重大课题。

完成阶段：价值提升。审计项目生命周期的最后一个阶段，价值提升是该阶段最为核心的内容。审计项目价值的高低不能仅仅从既有事项以“静态”的观点看待项目取得的成效，也应树立“动态”发展的观点，更加注重预防问题。一方面就事论事，要求被审计单位严肃查处人和事，落实整改；另一方面由点及面，推进体制机制的建立和完善。应当及时对审计发现的问题进行梳理、归纳，总结出各类型审计项目、各类型机关部门、各领域的潜在问题风险，提出合理化的审计建议进行风险防范。

二、审计项目管理存在的问题

（一）从项目立项看

当前审计项目一定程度上存在选题高度不够、视野不宽等问题，主要原因，一方面上不接天线，对党委政府的中心工作把握不准，对上级政策精神没吃透，再加上部分审计干部习惯上级布置任务，自身缺乏应有的工作热情和主动性，缺少争先创优的强烈荣誉感，从而不重视项目选题；另一方面下不接地气。没有摸准吃透基层情况，对社会焦点难点问题缺乏深度了解，胸中无数，项目脱离实际，想当然。

（二）从准备阶段看

一是目标不明，流于形式。部分审计干部不重视调查了解，认为是一项没有实质意义的任务，没有深入了解被审计单位及其相关情况，进而评估被审计单位存在重要问题的可能性，确定审计应对措施。有的审计实施方案照搬照抄上级审计机关的工作方案，部分审计实施方案放之四海而皆准，针对性和可操作性不强，有的存在事后补审计方案应付检查现象。二是统筹不够，效率低下。政策跟踪审计、预算执行审计、经济责任审计和自然资源资产审计等不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接不够，重复交叉审计时有发生，缺少融合式、嵌入式、“1﹢N”等审计项目组织方式，“一审多项”“一审多果”“一果多用”不够。如没有针对教育、科技、民政、社会保障、农业农村等系统项目和资金点多面广、管理分散的特点集中开展联动审计。

（三）从现场实施看

部分审计干部没有做到抓住要害，查深查透。取证不规范。部分审计工作底稿与审计证据之间缺乏必要的勾稽关系，缺少问题定性和法规依据；有的取证不清晰，相关证据不强，无法准确认定违规事实；对严重违法违纪问题线索取证的，没有及时与纪检监察、检察、公安等部门会商，审计证据的证明力不强，审计移送处理事项的质量不高。查证不深入。有的对发现的问题或者审计报告中反映的重要事项，未进行延伸；在办公室看材料多，到现场实地看项目少；与被审计单位谈话深度不够，通过谈话获得有价值的信息不多。沟通不充分。部分审计干部没有按照边审计边沟通的要求，未就事实、性质、原因等相关内容与被审计单位和有关人员充分沟通，经不起检查、复议、诉讼等考验。

（四）从提升价值看

跟踪落实是审计项目的重要组成部分，是具体审计项目程序的继续和深入，是决定审计成效高低、提升审计成果、发挥审计作用的关键环节。跟进不够。部分审计人员忽视审计成果的开发利用，仅为完成任务而审计，特别是对于有评优潜力的审计项目，未及时进行深入挖掘，导致审计专报、推进制度废改立工作未同步跟进。就事论事。没有重视审计“后半篇”文章，忘记了审计的目标和宗旨，未从宏观的角度提出切实可行的加强管理的意见和建议，审计的建设性作用不能得到有效发挥。忽视统计。目前统计工作分级负责制未落实，项目主审没有认真及时填报审计统计台账，问题归类存在随意性；业务处室没有认真审核审计统计台账，存在审计文书与统计台账数据不一致、台账数据与报表不一致现象，导致统计工作没有发挥应有的提升价值作用。

三、全生命周期理论下管理审计项目的思考

（一）项目立项：紧扣两个报告选题

一是面向“需求”，从政府工作报告中选。审计项目谋划要做好三件事：一是要加强审计和党建工作的融合，要学深学透省委市委的全会报告、省市政府工作报告精神；要及时学习研究省市党委政府宏观经济政策，学习文件、研究文件、落实文件；二是关注动态。既要多看党报，《人民日报》《浙江日报》《丽水日报》的头版，关注省市经济社会发展的动态；更要多下基层调研，带着问题、带着目的，每年下半年开始就要到相关重点部门和基层调研；三是审计项目计划要通过一定形式征求市人大代表、市政协委员的意见，要在网络上公开征求意见。

二是面向“风险”，从问题多发领域中选。发现问题，突出问题导向，既是审计工作永恒的主题，也是加强审计监督的本质要求。问题多发，说明越有监督的必要性，要把近年来问题多发领域，如党员干部和公职人员违规经商办企业问题、重点项目建设情况、中心城区征地拆迁补偿款发放和使用等作为重点进行立项。

三是面向“成品”，从署优省优项目中选。这一方式减少了选题的摸索，又可借鉴现有的审计方案，可集中精力放在结合本地特点修改完善方案上。这个角度来看，选题的侧重点在于立足本地发展实际，开展调查研究，从而突出项目区域特色性。作为审计业务部门要多与省厅和兄弟市县加强联系，借鉴成功经验做法，一个部门一年突出抓好1-2个重点项目，力争抓出精品项目。

（二）准备阶段：做深做细实施方案

一是优化人力资源，落实责任到人。审计项目确定后，首先按照项目特点选择好审计组成员，再按照各自擅长进行分工。对投资审计人员来说，平时财政、财务方面接触相对较少，如能配备一名经常审计财政、财务方面的人员，则审计效率、成效会大大加大。处室人员的配置，既要有财务人员，也要有计算机人员。适当的时候可以借用市直机关的内审人员和购买协审服务。

二是重视调查了解，摸清潜在价值。没有调查了解，就没有话语权。调查了解就是要知彼，摸清底数，了解全面情况，特别是权利事项和业务特点，才能选准重点，明确审计方向，实现审计目标，同时，要学深学透相关的法律、法规，才能得心应手。根据调查了解掌握的情况，对被审计单位和事项进行“画像”，再描边勾线——制定好操作性强的审计方案。

三是坚持用思维导图，明确审计重点。要积极利用思维导图在谋篇布局中的作用，坚持需求导向、问题导向、成果导向，认真编制实施方案，谋定而后动。应明确四个“点”和四个“方向”：审计工作重点、人员分工和审计时间节点、被审计单位风险隐患点、要求局领导层面支持和统筹点要明确；增收节支、案件移送、审计专报、制度文件的大方向要明确。

（三）现场管理：对标审计质量控制体系

一是审计方法要实。认真落实审计组现场例会、中期会商和清单管理等审计现场管理制度，对“审计项目现场管理清单”要定期梳理汇总，统一管理、统筹应用。要根据被审计单位的业务特点和管理薄弱点，采取相应的审计方法。在获取审计资料上，除上网查找相关规范或其他审计机关有关做法外，还可重点借鉴中国时代经济出版社的《审计发现违规行为适用法规导引》，书籍中列举了十二个领域3200多个违规行为的表现形式、定性依据和处理依据。在审计手段方面，需要多种方法的结合使用。除了注重对被审计单位的业务、项目现场、财务资料审查与执行政策制度情况审查相结合外，还可通过设计调查问卷，争取被审计单位知情人的配合，检查被审计单位管理上的漏洞或是薄弱环节等方式。

二是审计触角要深。审计中，需要严谨细致态度，还要注重审查非管理、非财务资料，审计调查尤其要重视。如注意原始凭证上的蛛丝马迹，注意一些不合常理的经济业务往来，不合常理的现象。有时通过延伸审计，可以充分揭露其在政策执行、资金管理背后存在的深层次问题，以及造成的国有资产流失、损失浪费等重要的线索。

三是审计质量要高。保证审计质量，必须实行全过程质量控制，特别是重点项目，必须把握好三个方面十五个不能出现：

审计程序方面。审计调查了解记录早于审计通知书发出时间；未告知被审计对象救济途径或告知途径错误；审计取证人员不在审计通知书确定的人员范围内，以及外聘人员单独调查取证；缺少送达回证或送达回证中被审计单位签收手续缺失，送达人数不符合规定要求等；未按规定程序和条件查询银行账户和房产信息；超范围审计。

审计证据方面。取证单没有审计人员和证据提供者的亲笔签名、被审计单位的盖章；评价意见简单摘抄被审计单位工作总结；审计工作底稿与相关审计证据所附材料关联性不强或无法得出相应的结论；取证材料冗余，将大量无关材料作为证据附件；问题类取证单未按准则要求表述定性依据。

结论性文书方面。审计报告或审计决定问题引用法律法规或者标准不适当、不规范；问题事实表述与定性不准确，或责任认定不合理、理由不充分；未遵循“审什么评什么”的原则，存在超越审计职权范围评价的问题；审计查明的问题无理由未纳入报告；未在职责范围内提出审计处理意见或审计处理处罚不恰当，应移送处理未移送、应下达决定未下达。

 （四）提升价值：对标署优省优标准

一是注重专报开发，挖掘性提升。审计专报开发要注重以下几点：一要早谋划。在审计工作方案制定时就要提前考虑，在方案中体现，同时根据审计工作推进情况适时推出一些新的专报。分管领导要点题，审计组要组织讨论，带着目的做专报。并联进行，相互促进，确保审计专报更有方向性。二要抓重点。既要紧扣各级领导关注点，注重挖掘报送政策在基层执行、阻碍改革发展体制机制的问题建议类信息；也要紧扣群众关注的热点、难点、焦点问题，注重挖掘报送社情民意类、调查研究类信息，真正当好党委政府的参谋助手。三要重质量。开门办审计，专报的撰写要和被审计单位协同，合心借力。同时审计专报要精益求精，从标题到内容，所有的文字要逐字逐句推敲，做到层次分明、条理清晰、观点鲜明、言简意赅、论述充分。

二是跟踪移送结果，实质性提升。持续关注移送后续结果。落实与纪检监察、公安部门的协作配合意见，就线索来源共享、违纪问题线索移送事前沟通、移送线索标准把握、移送后及时反馈、共同协助查处问题等方面进行密切合作，移送前要做好面商，进一步提升与纪检监察工作协作配合的深度和广度，提升审计移送问题线索处理效率和成案率。坚持移送前的面商对接，移送后的面商跟踪。

三是紧盯审计整改，助推性提升。要以提高审计查处问题整改率、审计移送事项成案率、审计成果运用转化率三个“率”为目标，加强审计整改工作，进一步提升审计价值。要采取不同的跟踪督办方法，把书面反馈、下发调查表、现场督办、审计回访、审计结果公告、后续审计、连贯“轮审”等多种手段有机结合，提高审计跟踪督办工作的质量和效率。

四是严抓复核审理，补救性提升。一要明确职责。全面落实各类审计结果文书在撰写、审核、复核、审理、审批环节的质量控制职责，达到审计报告等结果文书内容完整、事实清楚、结论正确、用词恰当、格式规范、文字精练、结构合理的目标。二要归纳整理。审计组长或主审要做好审计项目统计工作，便于项目成果汇总。做好案卷的整理和归档工作，要按照专职档案人员的要求，及时立卷移交档案室归档。三要后期评估。对审计项目再次全面审视，与实施方案比较，对标对表项目创优条件，列出项目创优的思维导图，总结提升，查漏补缺，做优项目。

（作者系丽水市审计局党组书记、局长）