提升新发展阶段审计监督效能研究

□ 金水法

习近平总书记指出，坚持和加强党的领导是做好审计工作的根本保证，是中国特色社会主义审计制度最本质、最鲜明的特征。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出改革审计管理体制等一系列决策部署，充分体现党对审计工作的高度重视，为新时代审计事业发展指明了方向。作为审计机关和审计人员，必须深刻领会强化党对审计工作领导的重要意义，从更高视野检视当前审计工作，找准目标方向，创新思路方法，积极履行职责，努力实现审计监督效能最大化。

一、遵循三个视角，深刻领会强化党对审计工作领导的重要意义

加强党对审计工作的领导，是基于党的卓绝奋斗历程、从严治党的现实需要、完善国家治理体系的长远目标作出的重大部署，体现了历史逻辑、实践逻辑与理论逻辑的高度统一。

（一）从党的发展历史进程的角度看，加强党对审计工作的领导是应有之义。从建党初期开始，我们党就已经认识到审计监督的特殊重要性，十分注重审计机制建设。在革命与战争时期，党的中央机关和主要革命组织中都建有承担审计职责的专门机构，如财政审查委员会、边区政府审计处、中央审计委员会等，其中：安源路矿工人俱乐部设立的经济委员会审查部（1923年4月），是党最早设立的审计监督机构，其后的省港罢工委员会更设有专门的审计局（1925年7月）；1934年2月，中华苏维埃第二届中央执行委员会通过《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，规定中央执行委员会下设中央审计委员会，并颁布《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》，是党领导下红色政权的第一部审计法规。在建设与发展时期，党和国家工作中心从“以阶级斗争为纲”转向以经济建设为中心，审计体制也经历了从无到有，从财政审计合一体制到建立由审计署、地方各级审计机关及派出机构构成的组织体系。80多年前已经建立的中央审计委员会的领导机制表明，党始终将审计置于重要位置，对审计工作的领导具有深厚的历史渊源和广泛的现实基础。走进新时代，进一步加强党对审计工作的领导，是党革命传统和发展经验的历史传承和总结提升，也是国家审计应有之义。

（二）从完善国家治理体系的角度看，加强党对审计工作的领导是必然之选。审计监督作为国家治理体系的重要组成部分，所涉及的对象、范围、内容、结果利用、问题整改等，都与党的长期执政能力建设密切相关。加强党对审计工作的领导，既能确保审计始终坚持正确方向，从完善国家治理体系的全局高度去思考、谋划和开展审计工作，又能克服国家治理中可能出现的管理流程割裂、管理碎片化等问题，有效推进国家治理体系和治理能力朝着科学化发展。党的十九大作出改革审计管理体制的重大决策部署；十九届三中全会提出，构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖；《深化党和国家机构改革方案》进一步提出“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。换一个角度来看，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，既是一个科学、先进的顶层制度设计，又是一个复杂的系统工程。集中统一、全面覆盖、权威高效这三者之间，存在着紧密的内在逻辑关系，层层递进，又彼此互为条件、相互促进，缺一不可。要构建起一个符合中国国情、科学先进的审计管理体制，只有加强党对审计工作的领导，才能顺利实现改革目标，这也是完善党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然之选。

（三）从审计长期实践发展的角度看，加强党对审计工作的领导是顺理之章。1982年审计监督被正式写入宪法，1983年起各级审计机关相继建立，开启了中国审计新篇章。从审计长期实践经验看，审计机关成立30多年来，机构职能日益完善，审计队伍日益壮大，审计在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥的作用也日益增强。审计蓬勃向上发展的背后，则是党对审计监督的日益重视，对审计事业发展的强大推动——党的十六大强调要发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用；党的十七大强调把健全经济责任审计制度作为确保权力在阳光下运行的重要举措；党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的高度和力度，推进审计监督不断深化发展，提出审计全覆盖目标、改革审计管理体制、优化审计机关职能、组建审计委员会……这一系列举措清晰表明，党中央始终将审计监督作为基础性的制度保障，纳入战略布局、摆在重要位置。同时，从审计长远发展角度看，加强党对审计工作的领导，落实关于完善审计制度的一系列的创新性顶层设计和制度安排，能有效弥补一直以来我国行政型审计体制的缺陷，从更高层面保障审计的政治性、法定性、独立性、权威性。因此，加强党对审计工作的领导既是审计长期实践经验的总结，也是审计事业长远发展的内在需求，新时代进一步加强党对审计工作的领导更是水到渠成、顺理成章。

二、聚焦三大职能，认真检视当前审计监督效能发挥的短板不足

习近平总书记指出，审计机关应当做好常态化的“经济体检”工作，不仅要“查病”，更要“治已病”“防未病”。“查”“治”“防”三个字，高屋建瓴且生动形象地指明了新时代审计的工作方向和审计机关的职能定位。

（一）聚焦“查”的要求找短板。“查病”是对审计工作的基本要求，是“治已病”“防未病”的前提和基础，无论是揭示问题、预警风险都需要以“查病”作为基础。聚焦“查病”要求，当前审计工作主要存在以下三方面短板：一是对象覆盖上的短板。从审计全覆盖的要求看，一方面，审计对象还存在盲区和死角；另一方面，对于一些重要经济部门、重点领域又存在连年审计、一年内多次被审计等情况。二是组织方式上的短板。审计项目多以处室为单位分派任务，虽然已经逐步探索“大项目”等统筹审计资源的新型组织方式，但总体上应用还不多、配套机制还不完善、组织成效还有待进一步检验。三是手段运用上的短板。对于大多数项目和审计人员来说，审计手段仍较为传统，审计信息化水平还不够高，能熟练运用大数据、信息化手段实施审计的审计人员比率较低。

（二）聚焦“治”的要求看差距。聚焦“治已病”要求，当前审计工作主要存在以下三方面明显差距：一是成果质量上有差距。主要表现为“病因找得还不够准”，对审计发现问题的研究不够，问题的“浅层化”现象较为明显，透过面上显性问题进而发现深层次的隐性问题不够。二是对策建议上有差距。主要表现为“药方开得还不够准”，审计意见建议多泛泛而谈，缺乏针对性，不能有效对症下药、循因施策，影响“治已病”的效果。三是整改落实上有差距。主要表现为“总体疗效还不够好”，审计整改销号标准不一、把关不严，整改督查的合力不强，还有一些被审计单位整改主体的自觉尚未有效激发，简单以计划代替整改、以制度出台代替制度落实等现象仍有存在。

（三）聚焦“防”的要求明不足。聚焦“防未病”要求，当前审计工作主要存在以下三方面明显不足：一是审计成果综合提炼不足。主要表现为“习惯于开治病的药方，不擅长开保健的药方”，无论是审计报告还是审计专报等载体反映的审计成果，多是基于单一项目、单一问题的对策性意见建议，基于面上发现的问题，经过系统梳理、综合提炼，具有前瞻性、预警性的审计成果比率明显偏少。二是审计成果应用覆盖不足。主要表现为“习惯于头痛医头治病，不擅长举一反三防病”，审计成果的运用受众面不大，审计结果的公众知晓率不高，审计成果由点及面、举一反三的应用途径不多、延展效应不强。三是审计成果长效机制构建不足。主要表现为“习惯于局部病灶医治，不擅长免疫系统完善”，通过审计破解制度机制弊病、推动长效机制完善等方面的成效还不够显著，审计从“重医轻防”向“医防并重”的转型空间还比较大。

对照审计“查”“治”“防”这三大职能要求，分析上述短板与不足，其产生或许是多方面的，但从问题根源看，与审计机关和审计人员思想认识不到位、审计工作站位不够高，围绕中心不到位、审计参谋作用不够大，能力素养不过硬、审计质量价值不够高等因素有着紧密关联，迫切需要广大审计干部不断提升工作站位、创新理念方法。

三、锚定三条主线，高质量高效能推动“党的审计事业”新发展

习近平总书记多次强调，审计机关要“自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚决维护党中央权威和集中统一领导，落实党中央对审计工作的部署要求”。当前，面对党和国家赋予的新职责、新使命，各级审计机关必须自觉把“党的审计事业”作为一切审计工作的思维原点，牢牢锚定“围绕党委政府工作中心、围绕审计主责主业、围绕干部群众关注关切”这三条主线，推动新时代审计工作新发展。

（一）锚定“围绕党政工作中心”开展审计。习近平总书记强调，审计机关首先是政治机关，要“围绕党委和政府的中心任务，研究提出审计工作目标、任务和重点，严格执行重要审计情况报告制度”，明确要求审计机关在更高层次上、以更实的举措依法全面履行审计监督职责。一是审计项目要紧扣党政工作中心。坚持以实现一级预算单位全覆盖为基础，突出以政策跟踪审计统揽审计项目计划，根据党委政府相关中长期规划，梳理确定政策跟踪审计重点内容和方向，制定中长期规划，创建政策项目库，并实行动态管理。在此基础上，结合年度党委政府重大决策部署重点，有针对性确定审计项目、编制年度计划，确保审计项目始终紧扣党委政府工作中心。二是工作重心要服务党政工作关切。既注重在审计项目实施过程中，重大产业、重大平台、重大工程、重大项目、重大政策、重大改革举措等决策部署落实中遇到风险隐患和机制体制等障碍性问题，同时坚持立足审计职能特点和工作优势，大力开展富有“审计味”的“服务企业、服务群众、服务基层”活动，通过常态化的调研服务，从审计视角为党委政府和有关部门（单位）突破难题提供专业指导和审计支撑，为担当者担当、为实干家撑腰，更好展现审计工作的政治效果、法律效果、社会效果。三是审计成果要贴合党政工作所需。既要善于从服务党政工作、发挥参谋作用的角度，提升审计成果的站位，又要注重构建多层面成果信息供给平台，重新梳理传统信息成果载体功能定位，深化《领导干部履行经济责任重点风险防范清单》，创新《审计提醒您》等成果运用新载体，发挥审计成果警示预防作用，推动审计成果多渠道运用，积极推动把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责相结合，遏制“屡审屡犯”“审而不改”等问题，实现审计成果从“点上发力”向“面上见效”转变。

（二）锚定“围绕审计主责主业”开展审计。深刻领会习近平总书记关于审计机关做好常态化“经济体检”履职要求，以常态化“经济体检”防风险、堵漏洞、遏蔓延、除隐患。一是要立足扩大审计监督覆盖，做好常态化“经济体检”。积极创新审计管理模式和审计组织方式，推动国家审计、社会审计、内部审计协同发展，加大大数据信息化审计手段的运用，探索符合绍兴实际的审计全覆盖实现路径和具体措施；坚持全面覆盖与突出重点相结合，努力做到对本级预算执行、决算草案和一级预算单位每年审计，对其他审计对象“5年一轮审”。二是要突出重点领域重点对象，做好常态化“经济体检”。要持续加大对重大政策措施、重大决策部署落实情况的审计监督，围绕打赢疫情防控阻击战、打好三大攻坚战以及地方党委政府的重大部署等积极助力；持续加大对政府支出预算、支出政策和全面预算绩效管理情况的审计监督，推动树立绩效理念、形成讲究绩效的氛围，防止损失浪费；持续加大对金融领域风险防范情况的审计监督，关注国有资产保值增值，防止出现重大资产损失风险；持续加大对领导干部权力运行和责任落实情况的审计监督，紧盯“权力”“责任”两张清单，严肃揭露违纪违法行为及不作为、慢作为等问题。三是要着眼既治标更治本，做好常态化“经济体检”。审计机关要围绕改革发展大局谋划和开展审计工作，及时反映全市经济社会领域的新情况、新趋势，注重深入分析问题背后的制度漏洞、机制障碍，从完善政策法规、健全制度机制的角度提出治本之策，把促进治标与推动治本紧密结合起来，更好发挥“治已病、防未病”作用。

（三）锚定“围绕干部群众呼声”开展审计。把干部群众最关心、最现实、最直接的利益问题作为审计监督重点，是审计机关落实以“人民为中心”理念的基本要求。一是要善于倾听民声，把握民生审计重点。既关注并揭露蚕食民生利益的行为，查处在美丽乡村建设、生态保护、社会保障、公共医疗卫生等方面侵占群众利益的行为方面的问题；又关注民生相关的重大决策、政策，揭示其中存在的不合理、不公平、不经济的现象，充分利用审计的特殊站位，代表民生利益，反映民生诉求，向党委政府提出宏观决策的意见建议。二是要注重创新思路，提升民生审计效率。既注重提前谋划部署，扩大社保、慈善、城乡合作医疗等专项基金审计范围，加大民生审计项目比重，确保民生政策执行到位、民生资金落实到位；又要创新审计方式方法，运用大数据审计分析技术，充分利用民生相关平台数据，最大限度提升审计效率；同时还要把群众参与审计调查作为重要审计程序，通过走访群众、召开座谈会、发放调查问卷等方法，了解社情民意，使审计工作更有针对性。三是要着眼制度完善，提升民生审计成效。从推进建立长效机制着眼，揭示政策实施过程中的效果和资金使用效益，反映体制性制度性的障碍、缺陷与管理漏洞，推动建立完善有利于科学发展的长效机制；通过对民生资金的绩效审计、科学评价，帮助和督促有关部门制定绩效评价标准，提高民生资金使用效益；主动与财政、税务、劳动保障、监察等部门密切配合，形成协调机制，增强监督合力。同时，要加大审计结果公告力度，对涉及群众切身利益的民生审计项目逐步推行和完善审计结果公开制度，让公众更好地享有知情权和监督权。此外，围绕干部群众呼声开展审计，积极推动审计容错免责制度落地见效，在审计监督中支持改革、鼓励创新、宽容失误、允许试错，旗帜鲜明地为敢于担当的干部撑腰鼓劲。

四、优化三大基础，努力为提升审计监督效能提供强有力保障

在进一步加强党对审计工作领导的要求之下，要实现审计监督成效大提升必然需要以审计工作基础的持续优化为保障。

（一）优化思想理念基础。一是坚持“既是业务部门更是政治机关”的理念。以鲜明政治立场引领各项审计业务工作，自觉把加强党对审计工作的领导作为政治红线贯彻到审计业务的各个方面，善于从政治上谋划、部署、推动工作，善于从政治上把握大局、看待问题、提出建议，善于以党中央关于经济工作的决策部署和重大政策措施以及相关法律法规作为“查病”“治已病”“防未病”的主要依据。二是坚持“既要敢于监督更要善于监督”的理念。一方面，在审计中讲原则、敢碰硬、不怕得罪人，严肃维护党纪法规的权威，做到凡审必严、严肃问责；另一方面，要宽容改革中的失误，做到依法审计有力度、容错免责有“温度”，最大限度地为实干者撑腰，为担当者担当。三是坚持“既要发现问题更要推动解决问题”的理念。在严肃查处问题的基础上，更要花力气做好审计后半篇文章，特别是要加大对共性问题和改革发展中出现的新情况新问题背后的体制性障碍、制度性漏洞、机制性缺陷的分析力度，提好审计建议，发挥审计“查病治病防病”的建设性作用。

（二）夯实基层党建基础。一要持续强化政治领导力，扎实推进“两学一做”学习教育常态化制度化，完善党建工作机制，严格执行“三会一课”、支部主题党日、组织生活会等制度，提高党内组织生活质量。二要持续增强业务引领力，把审计机关党的建设与各项业务工作紧密结合起来，充分激发审计干部干事创业的激情。三要持续提升组织战斗力，把每个支部建设成审计攻坚克难的堡垒，特别是要通过深化审计组临时党支部建设，强化审计现场管理，既管审计人员的思想政治建设，又管审计项目质量，防止和避免出现廉政风险。四要拓展党建品牌影响力，既按照上级党组织的要求，深入实施“先锋工程”，积极开展“五星示范、双优引领”等创建工作，又要立足岗位实际，打造“经济卫士”等具有审计特点的党建服务品牌，提升知晓度、认可度和美誉度，使审计党建工作更富活力、更具实效。

（三）夯实干部队伍基础。一要有过硬的政治能力。审计机关要加强对审计人员的政治教育，引导审计人员牢固增强“四个意识”，树立“四个自信”，坚决做到“两个维护”。审计人员要有强烈的政治责任、政治担当，既注重政治学习，更注重将学习成果转化为推动审计工作的行动自觉，坚守“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计人员价值观，永葆国家审计人员政治本色。二要有过硬的业务能力。审计机关要着力完善符合审计职业特点、全覆盖要求的职业准入制度、职业保障机制等制度规范，加大审计复合型人才培养力度。审计人员要按照审计法的要求，具备审计必需的专业能力和专业精神，精通审计专业知识及其他相关知识，特别是提升大数据审计能力。三要有过硬的斗争精神。审计机关作为政治机关，审计人员必须始终站在党中央立场上思考问题、做出行动，坚决同各种违背党性原则、违反党纪党规、损害党中央权威的现象作斗争，同损害国家经济利益的行为作坚决斗争，同阻碍改革发展的体制机制性顽疾作坚决斗争，既敢于亮剑，又善于亮剑。四要有过硬的纪律作风。审计机关要不断强化审计人员廉洁从审、廉洁从政教育，严格抓好日常的监督管理。审计人员要严守廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，严格落实中央八项规定及其实施细则精神、审计“四严禁”工作要求和“八不准”工作纪律，做到公正用权、依法用权、廉洁用权，自觉接受各方面监督；要保持良好的职业操守，养成谦虚谨慎、平等待人的优良品格，充分听取被审计单位的意见，做到以理服人、文明审计。

（作者系绍兴市审计局党组书记、局长）