新时代背景下国家审计运行机制研究

□ 钱颖佩

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央从健全党和国家监督体系的高度，对审计工作作出了全方位部署，强调审计机关是政治机关，要努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。随着各级党委审计委员会的成立，审计机关也被赋予新的职责使命，审计工作的外部环境、管理体制和目标任务等都发生了深刻变化，这迫切需要审计机关以审计高质量发展为目标，以制度机制建设为突破点，着力提升审计监督整体效能。

一、相关理论分析

（一）内涵界定

1.审计监督体系。在审计监督过程中，国家审计主体与其他社会经济活动主体通过大量互动，在服务国家治理实践中形成的制度机制集成。

2.审计运行机制。宋夏云等（2020）认为，审计运行机制是审计人、审计委托人、被审计人以及信息使用者之间的结构和相互关系、相互作用，以及协调关系、规范责任以实现目标的各项准则和制度。

3.辩证统一关系。首先，审计监督体系与审计运行机制都服务于国家治理体系，目的都是维护国家经济安全，推进国家重大政策措施落地见效，促进提升发展质量和效益等。其次，审计监督体系的构建需要执行层面的审计运行机制予以支撑，同时又倒逼审计运行机制根据新的发展要求不断进行迭代升级。

（二）构建“集中统一、全面覆盖、权威高效”审计监督体系的特征及要求

1.党的集中统一领导是根本保证。党对审计工作的集中统一领导是总揽全局的，包括政治、组织、业务等方面，为审计工作把方向、定政策。

2.监督全面覆盖是基本内涵。审计全覆盖的目的是从不同角度审视经济活动成果，促进经济社会正本清源，通过完善审计监督体系，进而从整体上健全中国特色社会主义监督体系。要紧扣新形势、新挑战、新要求，推进对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计全覆盖。

3.权威高效是制度目标。权威的审计监督对于一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐体系建设具有重要的现实意义，高效的审计监督可迅速准确发现疑点，揭示全局性问题和风险隐患，揭露违法违规行为，促进完善各项体制机制和行业管理办法，把审计监督体系的制度优势转化为国家治理效能。

二、当前存在的问题与短板

从实践来看，市县在发挥党委审计委员会办公室作用、提升监督效能方面取得了一定成效，但还没有形成整体推进格局，特别是对照“集中统一、全面覆盖、权威高效”的目标，还存在一些短板和不足。

（一）提高审计工作站位的决策机制不完善

1.审计理念滞后。部分地方未及时转变审计理念，仍将党委审计办与审计局的职责等同起来，审计职能把握不准确，对党领导审计工作的重视程度不够，作出的决策未能有效满足国家治理需求。同时，受知识结构和业务水平限制，审计工作习惯于传统的就审论审，对整体经济运行的宏观服务意识不足。

2.资源整合不够。因管理模式、考核制度等制约，审计机关（特别是地市一级审计机关）项目计划分配的基本模式还是以职能处室为单位，内部壁垒还难以完全打破，人员统筹和成果统筹的积极性不高、阻力较大，高效协同的工作局面尚未形成。

（二）拓展审计监督广度和深度的内生机制不完善

1.审计对象存在盲点。一直以来，审计机关对纪、组、宣、统等单位的审计监督涉及较少，深度不够。此外，因机构改革、功能区代管街道管理体制等原因，仍有部分单位多年未接受过审计，成为审计盲区。

2.靶向发力不够精准。有的审计机关简单地认为审计全覆盖就是把全部审计对象全面地审一遍，存在较为明显的“数家数”“提频次”现象；有的没有及时对审计对象存在的薄弱环节、风险隐患开展审计监督，制约了审计监督的深度。

（三）提升审计监督效力的推动机制不完善

1.外部协同机制层次不高。目前，审计办与审计委员会成员单位之间各项协调机制还是以公文交换、会务对接等简单的程序性事务为主，且多为审计办单向请示、报告、征求意见等，成员单位主动性不强，审计监督效能提升有限。

2.审计质量管控机制仍有薄弱环节。从近几年省对市、市对县开展的执法质量检查情况来看，全员全过程抓审计质量的意识仍有缺失，一些“老问题”“低级错误”存在屡查屡犯、屡犯未改的情况。

3.审计整改缺乏常态化机制。目前，推进审计发现问题面上整改落实，主要依靠上级交办、主要领导批示、党委政府督查等，这些方式主观性较强，容易受审计反映问题或审计建议重视程度影响。此外，审计意见建议一般都是针对直接审计对象，还不能有效传递到审计对象以外的相关部门单位，难以形成“审计一点、规范一片”的普遍执行力和约束力。

三、完善审计运行机制推动健全审计监督体系的实现路径

（一）集中统一方面：强化顶层设计与统筹协调

1.强化审计新发展理念指挥机制。新时代背景下，要引导审计干部革新思想、转换思维、转变理念。具体来说，就是审计工作要找准政治定位，坚定不移地把政治导向和政治要求贯穿审计监督全过程、各环节；坚持“以服务决策为中心”，增强审计监督为领导提供决策依据和参谋意见的效度；建立全过程研究式审计管理模式，从更高层次研究整个行业发展的解决方案；要抓住“大智移云物区”带来的契机，加快推进审计工作数字化、信息化建设；进一步深化组织方式、资源配置、成果运用的有效统筹，推动审计监督与其他监督有机贯通，合力提升监督质效。

2.完善审计办规范化运作机制。一要建立分工协作机制。审计办作为党委议事协调机构，既要进一步深化与成员单位之间意见征询、协同会商等工作对接，打通“双向”联络机制；也要强化对下级审计机关、内部职能处室的统筹，形成合力。二要建立重大事项报告和督办反馈机制。牢牢把握审计工作重大事项首先向同级党委审计委员会报告的原则，什么事项应该报告、如何报告、何时报告，都要严格按照规定执行。同时，要进一步深化与两办的联系，及时掌握重大事项的督办情况，形成审计情况报送、督办反馈、成果提升的闭环。

3.加强审计工作统筹实施机制。一要加强审计项目全局性统筹。通盘谋划全年项目，以多种形式扩展单个项目内涵，并根据项目预期成果，拟定若干创优培育项目，集中力量攻坚，避免大小项目均衡用力；时间布局上，要做深做细项目谋划，控制现场实施时间，花大力气提炼审计成果。二要加强审计组织方式多样性统筹。探索运用“以上带下、上下联动”工作机制，全面推进行业性审计或专项类审计全覆盖，运用“上级经责审计+本级审计”、同类项目“试审”等机制，提升工作效率。三要加强审计人员综合性统筹。以核心成员“固定式”+综合团队“滚动式”的方式加大人力资源统筹，谋划年度审计项目时，就初步分配好每个项目的主要组成人员，确定主心骨；组建综合性团队负责数据分析、信息提炼、现场审理等，这些人员一般不直接安排进项目组,而是采取滚动式服务，同时对口服务多个项目，发挥自身优势。

（二）全面覆盖方面：强化面上覆盖与突出重点

1.健全审计对象库动态更新机制。机构改革后，为提升审计监督的整体性和全面性，审计机关要立足当地实际，调研先行，及时梳理纳入审计全覆盖的全部审计对象，分类研究分析审计对象底数、基本信息、隶属关系等，制定各领域审计全覆盖对象清单，消除监督盲区，为开展常态化“经济体检”打好基础。

2.深化数字技术赋能机制。通过强化审计领域数字赋能，推动审计数据资源集中化、业务数字化和方式智能化。从全面覆盖角度看，推广运用“集中分析、分散核查”的数字化审计模式，可以在数据统一处理的基础上，组织审计骨干开展大数据综合关联分析，快速形成数据资源清单和审计事项清单，并建立通用的方法模型，进而提升整个行业或整个领域的审计覆盖面。从突出重点角度看，除了加大常用图数据库、数据挖掘、GIS图斑数据叠加等先进技术工具应用，还要探索可视化工具、机器学习等前沿技术与审计业务有效结合，从而有效提高审计疑点精准性。同时，可探索依托政府综合应用系统，对重要事项、重要政策执行情况开展联网在线审计，实现实时监督。

3.探索常态化审计数据分析工作机制。传统的审计项目无法准确预判项目成效，这就需要探索建立以预警宏观风险为导向、现场审计和非现场审计结合为支撑、多角度调查研究为补充的常态化审计数据分析工作机制，充分发挥大数据的预研预判和总体评估优势。一方面要开展“常态化审计数据前瞻分析”，针对党委政府当年重点工作和重大政策，但年初未纳入年度审计项目计划的，可通过常态化审计数据分析有力破解审计时效性问题。另一方面还要开展“常态化审计数据复盘分析”，通过常态化数据分析发现的问题，或向项目计划管理部门提出立项建议，或提交相关审计组锚定审计重点，或以“+专题”形式嵌入所有审计项目，或直接以专报信息等形式呈现，实现依托数据分析开展有的放矢的精准审计。

（三）权威高效方面：强化监督权威与高效高质

1.强化审计成果多维运用机制。常态化做好审计与纪委监委、巡察、公安等机关之间成果运用机制，加强信息沟通，如纪检监察应当向审计提供重点关注的廉政风险点，审计应当就发现的案件线索应移送尽移送。加强成果互用，如巡审双方就发现的共性问题，进行集中研判、分析，提出专项治理建议，发挥“1+1>2”的效果。加强线索移送查处，促进公安机关对审计移送问题线索快移快办和定期反馈等。此外，为破解经济责任审计成果单向运用的局面，可以建立与组织部门的会商研判制度，主动推动实施会商研判，着力打通从审计报告到领导干部评价使用的“最后一公里”。

2.构建数字化审计整改督查长效机制。以数字化改革为契机，以破解审计整改督查全链条全体系闭环管理中存在的重点难点问题为着力点，对审计工作机制、组织方式、业务流程等进行全方位重塑，构建起数字化审计整改督查长效机制。横向方面，以审计查出问题为起点，依次设置边审边改、审计决定限期整改、审计（调查）报告两个月的限期整改等情况，对到期未整改到位的问题，依据问题性质、整改进度、整改效果等判断标准，分类推送给对应的督查部门，直至链条终端的责任追究部门。纵向方面，贯通上下联动，以地市一级为例，根据审计发现问题的实施主体不同，分审计署、省厅、市局三个子模块推送数据，串联起审计实施主体、整改总牵头部门、牵头业务处室、整改牵头单位（地区）、整改责任单位（地区）的“层层传递、层层反馈”回路，对普遍性问题分送给行业主管部门，牵头开展行业性、专项性全面整改，切实推进“审计一点、规范一片”。

3.健全审计质量集成管控机制。随着审计结果更为广泛地被党委政府采用，对审计质量也提出了更高要求。审计机关在严格落实审计业务分级质量控制的基础上，还要探索建立覆盖前期数据分析、中期指导检查、后期处理口径等关键环节的重大质量风险事项防范制度，系统控制审计质量风险。此外，还要探索“实践-理论-再实践”驱动路径，常态化开展对已完成审计项目的“复盘式”研究，对整个项目的质量管理进行深入剖析，总结经验做法和不足之处，通过审计理论研究和研究成果转化，进一步服务和指导审计实践，实现审计质量和审计价值的再提升。

 （本文系第七届全省审计青年论坛一等奖获奖论文，作者单位：温州市审计局）