生态产品价值实现机制 审计的探索与实践

□ 陈樟林   

近年来，丽水作为全国首个生态产品价值实现机制国家试点城市，围绕加快打通“两山转化通道”进行创新与实践，努力把绿水青山蕴含的生态产品价值转化为金山银山。为此，丽水市县审计机关探索生态产品价值实现机制审计，为推进试点工作提供审计支撑。

浙江省政府办公厅印发的《浙江（丽水）生态产品价值实现机制试点方案》非常明确，将“生态产品价值实现机制试点工作纳入领导干部自然资源资产离任审计内容”，标志着生态产品价值实现机制审计是自然资源资产离任审计的进一步延伸和拓展。

一、生态产品价值实现机制审计的重点和内容

（一）生态产品价值实现机制试点开展总体情况

决策部署情况。各地各部门贯彻执行中央和省委生态文明建设方针政策和决策部署情况，在落实试点工作方面做出的重大决策和采取的重大措施。

制度建设情况。“生态产品政府采购管理办法”“与生态产品质量和价值相挂钩的财政奖补机制”，以及对“两山银行”“两山公司”“两山基金”“生态强村公司”等指导性意见制定情况。

工作推进情况。地方党委政府和各职能部门试点工作推进情况，关注重大试点措施制定的及时性和有效性。

试点乡镇情况。实施方案相关措施落实情况，生态强村公司设立和运营情况，民间资本参与和市场交易情况。

（二）政府引导生态产品市场交易体系建设情况

绿色发展财政奖补机制和重大财政资金投入情况。上级政府下达的绿色发展奖补资金规模及其使用情况；本级投入情况；与各县（市、区）GEP总量、GEP增长、GEP转化等相挂钩财政奖补机制建立和执行情况，跨市域和本区域横向生态保护补偿机制建立和执行情况；政府购买生态产品目录清单和购买机制建立情况。

自然资源资产产权制度改革进展情况。自然资源确权工作进展情况；农村宅基地“三权分置”改革进展情况；农村土地经营权流转案例及存在的困难和问题，土地经营权流转的根本性障碍，以第三方平台介入土地经营权流转的可行性；“河权到户”改革取得的成效。

“两山银行”“两山公司”“两山基金”等试点工作开展情况。设立情况、职能定位、运营模式和运作机制；5亿元市场交易目标任务的分配情况和交易的完成情况；社会企业参与设立生态产业基金情况，基金投资方向。

能源领域改革推进情况。在争取清洁能源抵扣能耗消费总量改革试点所做的准备工作以及存在的主要困难；用能权交易试点情况；能源双控对经济转型和发展中存在的困难；碳排放权初始配额的建立情况，碳排放权和用能权的初始配额与生态产品价值核算挂钩情况。

生态信用制度体系建立情况。生态信用在金融信贷、行政审批、医疗保险、社会救助等挂钩的联动奖惩机制建立情况；“绿谷分”应用场景的做法和特色；生态信用在享受公共服务、参与绿色金融和生态资产市场准入等领域的应用与实践。

生态产品价值实现的金融体系。自然资源经营权抵押种类以及导引银行参与情况；“生态贷”相关制度建立情况，河权抵押、农房抵押、林权抵押等资源贷款实施情况；基于生态信用评价的“两山贷”金融产品落实情况。

（三）创新生态价值产业实现路径开展情况

最严格农药化肥管控制度落实情况。对照“对标欧盟”的标准，重点关注管控措施落实、管控范围确定、管控成果宣传等方面；近三年农药化肥使用总量和强度的变化趋势；农药化肥管控的效果。

海拔600米以上绿色有机农林产品基地建设情况。任务指标完成情况；奖补政策落实的审核机制；农业企业和农业大户在发展规模化农业和推广农业品牌方面存在的困难和问题。

“丽水山耕”品牌建设情况。“丽水山耕”品牌产品的生产和销售情况，以及统计方式；主打产品质量管控措施和有效性；各地对“丽水山耕”核心产品培育方法；品牌培育、运营过程中存在的问题，

最严格的生态工业准入制度落实情况。生态工业准入制度的制定和执行情况，包括新增工业企业准入审核情况；重点企业如垃圾焚烧企业废气排放情况。

生态旅游和康养产业发展情况。列入市“康养600”小镇规划的项目进展情况；“丽水山居”品牌运营情况，列入“丽水山居”民宿业的质量管控措施和标准；特色小镇建设进展情况。

（四）生态产品价值支撑体系建设情况

“大搬快聚富民安居”工程实施和古村复兴工作开展情况。年度工作计划、进展情况；安置点建设进展情况；搬后住宅用地、耕地、林地等综合利用和开发的规划情况；古村复兴相关项目的落实情况，建设后古村建筑的保护和利用情况。

“花园云”建设情况。多个领域的信息化建设和大数据的集成运用的建设情况，与航天五院合作共建“天眼守望”卫星遥感服务项目进展情况，统筹整合运用大数据情况。

生态保护和修复工作开展情况。项目谋划和实施情况，工作机制的建立情况；生态破坏或薄弱地带的摸底调查工作开展情况；已实施的生态修复项目的管理和进展情况。

推进开放合作交流。山海协作项目进展情况，山海协作100亿目标项目的安排和落实情况，山海协作项目开展遇到的困难。

二、生态产品价值实现机制审计的方式和方法

（一）强化项目统筹

采取融合式、嵌入式、“1+N”等“多合一”的方式，统筹安排与生态产品价值实现机制相关联的各类审计项目，将生态产品价值实现机制审计纳入自然资源资产离任审计项目；将其与乡村振兴、精准脱贫、污染防治、砂石资源等政策跟踪审计相结合，与财政预算决算审计相结合，与涉及自然资源和规划、林业、水利、农业农村、旅游、生态环境等部门（乡镇）领导干部经济责任审计相结合，积极构建生态产品价值实现机制审计大格局。

（二）探索GEP审计

GEP（生态系统生产总值）审计是生态产品价值实现机制审计的重要组成部分。围绕深化生态产品价值实现机制试点、评价生态产品价值实现机制改革的工作需要，促进建立GEP“进规划、进决策、进项目、进交易、进监测、进考核”“六进”应用机制，建立项目层级 GEP 评价方法体系，对县（市、区）和乡镇GEP开展审计探索。

（三）聚力数字赋能

加强地理信息技术（ArcGis）的运用，在检查、观察、查阅等传统审计方法的基础上，应用计算机信息技术、现代测量技术和现场监测技术、无人机低空航拍等30多种现代审计技术方法，调查森林资源、土地资源、水资源、生态资源等斑块和图层信息，核实领导干部任职期间自然资源资产实物量、价值量的变化和审计发现的疑点。

三、生态产品价值实现机制审计的结果运用

（一）助力干部考核

在将GEP构成指标纳入领导干部自然资源资产离任审计重点内容的基础上，将GEP审计结果作为GEP综合考评体系的重要组成部分，纳入市委、市政府综合考核和绿色发展绩效考核，与领导干部考核相挂钩，全面推进GEP综合考评。

（二）推进深化试点

通过生态产品价值实现机制审计，评价各地各部门创新和引导社会参与生态产品价值实现机制建设情况，揭示试点工作中存在的问题和困难，有针对性地提出审计建议，进一步推进生态产品价值实现机制试点工作。

（三）开展审研结合

探索“课题式”审计模式，开展研究型审计，将理论研究融入审计实践，在完成审计项目的同时完成课题，并做好转化工作，如制定《生态产品价值实现机制审计工作指导意见》《生态产品价值实现机制审计指引》等，有效提升审计成果质量。

 （作者单位：丽水市审计局）