前移监督端口 加强EPC项目事前审查

□ 冯鑫芳 李康康

工程总承包项目简称EPC项目，该模式有利于实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，降低项目成本、缩短建设周期、保证工程质量。2017年，国务院办公厅下发的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》中提出大力推进工程总承包，各地政府积极尝试，取得一定成效。为进一步加强EPC项目的监管，推动政府投资项目规范落地，建议前移监督端口，从三方面加强事前审查，提升项目质效。

一、强化对初步设计和发包人要求的审查，确保约定清要求明

EPC模式要求项目前期工作完善，建设需求明确，同时必须设置明确的交付标准和合理的计量和计价方法。项目实施中则要求工程设计合理、计划完善、措施得当、项目变更少。当前，从审计角度看，由于项目初步设计深度不足或发包人要求不具体，往往需要在施工图设计阶段针对建设规模、建设标准、功能要求等进行调整，导致设计进度滞后，影响施工许可证等手续的办理及项目进度目标的实现。同时，由于变更与优化难以界定，易引起合同双方纠纷，影响变更审批程序的办理和变更费用的计取。此外，总价包干合同约定的工作内容及交付标准不明确，也会影响工程竣工验收情况。

基于EPC跟踪审计通常在初步设计完成后开始介入，此时项目建设模式和合同计价方式基本确定，建议在招投标阶段审计人员重点对该类项目的发包人要求进行审查，督促建设单位组织设计、工程管理、工程造价等相关专业人员编写发包人要求。发包人要求中应明确建设规模、建设标准、功能以及检验、试运行等具体要求。同时应对项目合同条款进行审查，重点核查合同中是否存在前后矛盾或争议性条款，确保后续甲乙双方能就合同本身达成一致意见。

二、加大工程变更环节的监管，规范工作流程

建设单位在处理工程变更问题上往往存在变更程序缺失、变更手续滞后等问题，未能严格按相关变更管理办法执行，做到“先审批，后实施”、变更方案分级审批。上述做法往往给合同执行埋下隐患。此外，部分建设单位工程变更管理意识淡薄，对相关变更要求理解不到位。且由于EPC合同下的工程变更与优化定义模糊、难以界定，建设单位在工程进度和投资控制压力下，往往趋向于将工程变更按优化程序处理，且工程调整书面指令未能及时下达，导致后续建设单位调整合同变更价格时缺乏必要程序和合法依据，难以区分合同双方的责任和义务，更在结算审核时无法计取相关费用。而部分项目建设单位下达的工程变更指令滞后，未严格履行“先审批，后实施”、变更方案分级审批程序，在项目结算审核时变更费用依然无法计取。

鉴于建设单位在工程变更程序上存在的普遍问题，建议跟踪审计人员重视工程变更环节的审核，监督建设单位严格区分工程变更与优化。在工程变更前即设计阶段深入掌握设计调整情况，确定为工程优化的，督促建设单位要求工程总承包单位应提前将优化方案报送建设单位认可，确保规范操作；确定为变更事项的，监督建设单位按变更管理相关规定办理并取得工程变更方案审批手续，并督促建设单位加强对工程总承包单位的监督，严格按工程变更方案实施。同时施工阶段严格履行工程变更“先审批，后实施”要求，避免因工程变更费用无法计取而引起合同纠纷、影响工程顺利推进。

三、推行资金使用计划表，据实支付款项

目前EPC模式下的合同计价方式通常采用固定总价包干，并约定在合同结算评审时，仅对合同价格调整部分进行审核，对固定总价包干部分（不含不可预见费和暂列金额与暂估价部分）不再另行审核。而现行EPC合同实际执行过程中仍按已完成工程量计算工程进度款，并以施工图预算作为支付参考等方式。EPC项目往往体量巨大、且工期短，施工图预算难以在设计阶段完成，项目施工开工后如以施工图预算作为支付参考，则将缺乏支付依据，无法及时支付。且按已完成工程量计算工程进度款，则每月工程量统计、审核工作量大，导致工程进度款申报、审批滞后，同样难以做到及时支付。

根据《建设项目工程总承包合同（示范文本）》中明确“除专用合同条件另有约定外，承包人应根据第8.4款‘项目进度计划’约定的项目进度计划、签约合同价和工程量等因素对总价合同进行分解，确定付款期数、计划每期达到的主要形象进度和（或）完成的主要计划工程量（含设计、采购、施工、竣工试验和竣工后试验等）等目标任务，编制付款计划表。”即采用资金使用计划方式进行支付。建议跟踪审计人员在审计中及时督促建设单位编制付款计划表，将资金支付比例与项目主体形象进度和计划工程量完成情况挂钩，以计划完成情况作为支付依据，并在施工阶段及时关注工程进度款和工资性工程进度款的支付情况，避免延迟支付影响工程进展。

 （作者单位：杭州市临平区审计局）