乡村振兴战略下提升粮食安全能力的思考

□ 王乐锋

根据省审计厅年轻干部“三走进、三服务”工作计划，笔者结合2021年开展的全省乡村振兴审计项目及相关“非农化”“非粮化”（以下简称“两非”）整治专题，对乡村振兴战略下的粮食安全工作进行调研。调研发现，农村年轻人口大量外流，留下来的劳动力更热衷于种植收益可观的经济作物，基本农田“两非”问题突出，粮食安全问题亟待引起重视。

一、影响当前粮食安全的主要因素

（一）种粮农民“高龄化”。在上虞、仙居等地调研发现，不少农村青壮年劳动力大多在城市打工，真正种粮的基本是留守老人。如仙居县横溪镇4个高山村，人口总数是1194户、3200多人，但实际常住人口仅约180人。在绍兴市上虞区开展“肥药两制”调研中发现，该区1049位规模种植大户，平均年龄已达58.55岁，60岁以上老人有468位；38个农资经营机构，其法定代表人平均年龄55.99岁，50岁以下劳动力屈指可数，种粮农民“高龄化”的趋向越来越明显。

（二）土地撂荒“被动化”。浙江素有“七山一水二分田”之称，耕地面积仅129.05万公顷。因多地位处山区的特殊区位，造成抛荒的成因有其独特性。以丽水为例，不少山区因“大搬快聚”、整体下山脱贫、外出打工等因素导致原有山区田地抛荒的有4万余亩，山区及周边大量田地受到越来越严重的野猪等野生动物的危害造成无法耕种而抛荒的有2万余亩。受劳动力制约，即便在“两非”整治过程中人为进行复垦，但后续仍会面临无人耕种的情况。

（三）两非问题“顽疾化”。乡村振兴战略提出，乡村要振兴，产业必振兴。长期以来，种植经济作物一直是农民脱贫致富的重要手段，不少种类已经形成地方特色，成为支柱产业，各经济作物亩效益普遍在1-5万元间。而规模粮食生产只能获得微利，一般农户种植粮食基本属于亏损状态。巨大的经济效益差距，使得各地农户为增加收入，不断扩大经济作物种植面积，普遍做法是将经济作物种植于永久基本农田范围内，甚至是粮食生产功能区内。近年来，虽然各级政府根据国务院及省政府的相关部署大力开展整治活动，但“两非”问题由来已久，且关乎农民的切身利益，整治压力较大。

二、问题成因

（一）技术进步和社会发展的客观结果。随着农业科技技术不断进步发展，农业生产力提高，技术替代劳动力，加上耕地逐年减少，耕作土地对劳动力的需求也相应逐年减少，使得很多农村劳动力有了持续向城镇流动的条件。一些小农户因亏损而倾向进入城市谋生，并定居到城市，导致农村在城市化的进程中呈现资本和劳动力净流出的现象，这种情况在城郊的农村较为明显，尤其是以种粮为主的农村。

（二）资源配置和经济效益的必然选择。目前，农业在资源配置上已经达到极限，改造传统农业最好的办法是引进现代技术。然而，农业存在天然的弱质性，自然风险大、市场风险较高、见效时间跨度长；再加上农业发展的基础薄弱，农业基础设施建设落后，农业劳动人员素质较低，农业生产条件相对较差，收益率低，这些因素导致工商资本和青中年农户不愿将人力、物力、财力向农村、农业投入。

（三）“跳出去”和“当不了”的双重影响。“跳出农门”的青年农民不愿意再做农民。农业的职业声望低，劳动报酬低，劳动强度高。打工越来越成为农民收入增加和谋生的主要办法，城乡流动、迁移并定居城市日渐成为农民的目标和追求。“想当农民不容易”，合格农民的培养周期长。很多在外务工遭遇困境返村的农民，由于务农经验严重缺乏，而成不了合格的农民。

三、应对粮食安全问题的对策建议

“仓廪实，天下安。”党的十九大报告强调指出：确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。因此，必须正确理解和把握乡村振兴战略的科学内涵，毫不动摇地坚持农业优先原则，夯实粮食生产的基础，促进“良田种粮”。

（一）做好“两非”整治，夯实耕地红线基础。运用国土大数据与国情地理调查影像库，在摸清耕地家底基础上，设立“两非”专项整治基金，引导、激励地方政府完善耕地占补平衡，巩固扩大两非整治成果，并将此列入地方政府乡村振兴政绩考核。引入社会资本，助推“两非”整治与国土规划空间规划，并通过承包地“三权”分置改革，发展多种形式粮食适度规模经营。将政府有形之手和市场无形之手有机统一起来，稳定乡村振兴的耕地资源红线基础，尤其要保护主粮耕地资源红线基础。

（二）加强农业人才队伍建设，加快培育新型农业经营主体。在实施乡村振兴战略中，应通过开办新型农业学校或农民讲习所，有计划地将农村青年组织起来，普及种粮基础知识；鼓励农业高等学校和农业开发公司共同开展农业职业教育，联合培养具备现代农业经营能力的高端农业人才；做好“传老、扩中、培少”三项工作，建设好一支“懂农业、爱农村、爱农民”的“三农”工作队伍；设立“一村一名”大学生、农业科技特派员等制度，提高农业经营主体的科技文化素质，通过“藏粮于技”，促进单产的内涵式发展，提升乡村粮食安全保障功能。

（三）以推进农业规模化、集约化和现代化为首要目标，提高农业补贴幅度，变革农业补贴对象与方式，提升粮食经营主体的收益。未来农业补贴制度要以实现农业规模化、集约化和现代化为导向，并有助于确立基础农业、粮食生产与经济指标脱钩的思维，确保耕地粮食作物种植面积，扩大种粮大户农业补贴幅度，稳定、提升种粮比较收益。同时，应逐步取消没有从事种粮或农业生产的农户的农业补贴，由此引导土地合理流转，引导农户和新型农业经营者投入粮食农业生产。此外，为发挥比较优势，可通过均衡性转移支付，健全粮食主产区的利益补偿机制，逐步提高产粮大县人均财力保障水平，提高相关区域粮食生产积极性。借鉴发达国家和地区农业补贴政策经验，增设研发和推广农业自动化与现代化技术设备的补贴；增加和设立旱灾、洪涝灾害等不可抗拒力对农业造成损失的保险补贴；设立因休耕、退耕还林等环境保护措施给农民带来的短期损失补贴。

（四）深入推进农业供给侧结构性改革与智慧农业建设，夯实乡村粮食安全保障功能的保障体系。在坚持稳定和优化粮食生产的前提下，以市场需求为导向，通过体制改革和机制创新，优化粮食产品结构，做精品质结构，由过去满足量的需求向注重满足质的需求转变，提高农业的集约化、专业化、组织化、社会化水平，夯实粮食安全保障体系的产业基础。牢记土、肥、水、种、密、保、管、工“农业八字宪法”，兴起土、肥、水、种整治工程，增强粮食生产的抗拒自然风险能力。运用大数据推进智慧农业建设，促进现代农业发展。通过对粮食相关大数据和气象大数据的挖掘分析，指导农村粮食生产。通过对全国粮食市场的价格数据和销量等大数据及粮食加工企业数据的挖掘分析，指导种粮大户与企业精准销售和流通，增强粮食生产经营者的市场风险防控能力。　

（作者单位：省厅农业处）