完善和发展中国特色社会主义审计制度研究

□ 浙江省审计厅课题组

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》是马克思主义的纲领性文献，为坚持和发展中国特色社会主义审计制度提供了科学指南。课题组立足浙江实践探索，思考和回答中国特色社会主义审计制度“完善和发展什么”这一重大问题，促进审计制度优势转化为审计监督效能。

一、完善和发展党领导审计工作的制度机制，加强党中央对审计工作的集中统一领导

审计机关作为政治机关，要进一步增强审计工作的政治属性和政治功能，持续完善和发展党领导审计工作的制度机制，坚持把加强党对审计工作的全面领导作为一条“政治红线”、把落实党对审计工作的部署要求作为一条“工作主线”贯穿于审计的各方面、全过程，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。

完善审计委员会决策议事协调制度。健全审计委员会及其办公室的相关运行机制，加强党的领导的有力组织保障。一方面，要健全完善审计委员会及其办公室内部工作机制，明确其职能定位、议事规则和工作流程，健全审计委员会审议事项、重大决策、重要指示批示督查督办、办文办会等机制制度，提升工作规范化水平。特别要完善重大事项请示报告和督促落实制度，明确重要事项请示报告的内容、流程，完善报告机制，使党对审计工作领导的方式途径更加细化和具体化。党委审计委员会可以以清单化管理方式对重大事项请示报告进行分类管理。一是明确哪些事项属于重大事项。以明确标准为重大事项划线，对属于重大事项内的事项实行必报制度。二是明确报告形式。明确哪些以正式行文报告，哪些以信息形式报告，哪些以专报形式报告。三是以清单形式反映重点任务清单、重大改革清单完成情况，以及工作中遇到问题及体制机制运行不畅建立相关台账，明确主送机关、报告具体要求和办理情况。要研究制定审计工作重大事项督察督办制度，确保审计领域重大工作顶层设计和统筹协调落到实处。另一方面，要健全完善外部协调机制，加强党委审计委员会办公室与审计委员会其他成员单位的沟通协作，加快建立省委审计委员会成员单位协调会议制度、联络员制度、重大事项督察督办等工作制度，合力推动各级党委及其审计委员会的决策部署落地见效。

完善上级审计委员会对下级审计委员会的领导制度。审计署审计长侯凯强调，上下级审计委员会的运作机制与上下级审计机关的运作机制是不同的，行政机关强调分级管理、行政首长负责制，而党的组织原则强调的是下级服从上级、全党服从中央。要持续推进审计管理体制改革各项举措落地，厘清上下级审计委员会之间的定位和关系，健全完善上级审计委员会对下级审计委员会的领导制度和上级审计委员会办公室对下级审计委员会办公室的指导机制，在党的建设、领导班子建设、审计工作报告审核、重大事项报告等方面加大监督指导力度。要不断完善下级审计机关主要负责人向上级审计机关党组述职报告制度，进一步优化审计“一盘棋”工作格局。

完善审计机关各级党组织管党治党政治责任落实机制。要坚持党中央对审计工作的集中统一领导，做到党委政府中心工作部署到哪里、审计工作就跟进到哪里。要切实学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，胸怀“两个大局”、心系“国之大者”，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，对党绝对忠诚、绝对负责。一要从讲政治的高度谋划审计工作。不断完善党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示贯彻落实机制，认真研究中央和地方党委政府工作报告和工作重点责任分解文件，找准党委政府工作重点与审计机关职责的结合点，合理安排年度审计项目。健全完善军地联合审计工作机制，积极稳妥推进军地联合审计工作。二要按讲政治的要求实施审计项目。要带着政治头脑做审计，善于从政治上把大局、看问题、提建议，把讲政治落实到审计工作的各个环节，融入到审计项目的各个方案。三要以讲政治的视角建设审计队伍。要把政治标准和政治要求贯穿审计干部队伍建设始终，审计干部要保持清醒政治头脑，严守党的政治纪律和政治规矩，做到履职用权“不任性”。

二、完善和发展审计全覆盖制度，促进国家治理体系和治理能力现代化

国家审计在维护制度权威、推动制度完善、促进制度执行，推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥着重要作用。要全面贯彻习近平总书记关于审计工作重要讲话和重要指示批示要求，着力构建全面覆盖的审计工作格局，推动全覆盖内容与形式相统一、有形与有效相统一、数量与质量相统一，实现高质量全覆盖。

完善重大政策落实情况跟踪审计制度。审计要促进国家重大政策措施落实到位，反映政策之间重大体制障碍，制度缺陷和漏洞，推动政令畅通、令行禁止。审计机关要完善政策跟踪审计制度，构建覆盖中央部门、省本级、市县基层全链条跟踪审计机制，要顺着“政治—政策—项目—资金”全链条开展政策跟踪审计。探索形成以“政策跟踪”为抓手统揽项目计划、统筹审计重点、再造审计流程、成果整合运用、组织保障等五大机制。建立各专业审计与国家重大政策措施有效对接机制，明确各级审计机关的职责定位。创建政策项目库，加大审计力度。要紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，落实好“党中央重大决策部署到哪里，审计监督就跟进到哪里”的应有使命。既要着力推进党中央重大决策部署的一贯到底、落地见效，也要着力推进一系列地方重点改革任务的全面深化。要聚焦政策传导、落地、实施效果等环节，及时反映和纠正执行中不作为、慢作为、乱作为等突出问题，推动以改革应对变局、开拓新局。方式上，可采用单独立项或其他项目“+政策”模式，将重大政策措施贯彻落实情况作为各类专业审计项目的重点内容或专题调查事项贯穿到全年各个审计项目中。按照“全年跟踪、分季报告”工作要求，及时向党委审计委员会报送政策跟踪审计报告。

完善对公共资金、国有资产、国有资源、公共项目审计制度。在关注财政财务收支真实合法、安全绩效的基础上，着力监督检查财政、税收、金融、产业、投资、就业、社保、环保、民生、科技等领域法律法规和政策制度的执行情况，促进制度贯彻落实到位。要加强对政府债务、税收、非税收入、社会保险费征管、重大公共工程投资和国外援贷款项目审计，要以推动深化国资国企改革、加快国有经济布局优化和结构调整、健全管资本为主的国有资产监管体制为目标，加强对国有及国有资本占控股或主导地位的国有企业以及国有资本监管部门的审计和境外国有资产审计，促进优化国有资本布局、提高国有资本运行效率。要加强对金融监管部门、金融机构和金融市场运行的审计，更加关注金融监管部门职能履行情况和金融机构经营管理情况审计，有效防范化解金融风险。要以促进提高农业质量效益和竞争力，保障国家粮食安全，推动巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴为目标，加强农业农村审计。加强对生态文明建设领域资金、项目、政策的审计，助推美丽中国建设目标的实现。加强对就业、社会保障、住房、教育和卫生健康等重点民生资金、项目和相关政策落实情况的审计，提高保障和改善民生的水平。方式上，可实行“核心+专题”模式不断深化审计内容，运用审计数字化技术，通过大数据等手段，实现公共资金、国有资产、国有资源、公共项目审计的全覆盖。

完善领导干部经济责任审计制度。要以强化干部监督管理，促进干部履职尽责、担当作为为目标，加强对各级党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计。要持续深化领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计，监督好权力运行和责任落实。一方面要沿着权力运行轨迹去监督，摸清权力运行轨迹、关键环节、责任人及相关制度控制情况，科学确定经济责任审计计划和审计重点，查找机制制度层面存在的薄弱点，推动扎紧制度的笼子。特别在经济责任审计中，要把与被审计单位、领导权力运行紧密关联的事项纳入审计查核任务清单，通过审计促进权力更加规范透明运行。另一方面要奔着责任落实情况去监督，着力揭示领导干部消极松懈不想作为、怕担风险不敢作为、墨守成规不会作为等问题，促进各级领导干部担当尽责。特别要重点关注领导干部贯彻上级党委政府决策部署、推动经济高质量发展、保障和改善民生等任务中的责任担当、履职能力和工作业绩。要根据新形势新要求，推动地方修订出台领导干部经济责任审计办法，修订相关议事规则、工作规则，调整经济责任审计工作联席会议召集人及成员单位，促进联席会议机制规范有效运行。要规范经济责任审计评价和推动深化经济责任审计结果运用。审计机关要构建完善经济责任审计全覆盖平台工作机制，加强工作统筹，扩大审计覆盖面。按照干部管理权限，审计机关负责对同级党委管理的领导干部开展经济责任审计；部门和单位负责对本部门、本单位管理的所属单位主要负责人、全资及控股企业领导人员开展经济责任审计。

三、完善和发展权威高效的审计监督体系，依法独立行使审计监督权

审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，应发挥其独立性强、专业性深、政治性高的特点，打通独立监督、横向监督及纵向监督的堵点、难点，构建“大监督”的监督模式，将审计制度优势转化为审计监督能效。

完善依法独立行使审计监督权制度。要健全干预审计工作行为登记报告制度，明确领导干部、审计事项关系人或其他人员，在审计部门依法履行审计职责过程中，通过各种方式向审计机关及人员施加压力或影响，干扰审计机关依法独立、客观公正行使审计监督权的行为，将被登记报告并受处理，保障审计行为不受任何组织和个人干涉。要建立完善审计外部监督制度机制，引导审计人员把依法审计、实事求是作为维护审计权威性和公信力的重要原则，依照法定职责、权限和程序行使审计监督权，做到审计程序合法、审计方式遵法、审计标准依法。同时，加强对审计机关履职尽责情况的领导和监督。上级审计委员会要进一步加强对下级审计委员会的领导，进一步捋顺审计委员会工作机制，上级审计委员会通过严格执行重大事项请示报告等制度进一步加强对下级审计委员会的领导。执行好人大及政府的指示和要求，接受司法等职能部门的监督，以及被审计单位和群众的监督。进一步加强上级审计机关对下级审计机关的业务监督。

完善审计监督与其他监督的贯通协调机制。要进一步建立健全审计监督与纪律监督、监察监督、巡视监督、人大监督、司法监督等其他监督的协调机制，以及与组织人事、财政、金融监管、国资等部门的联动机制，进一步完善信息沟通、线索移送、协作配合、成果共享等工作流程，推动党和国家监督体系发挥整体合力。要推动把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，更好发挥审计监督服务全面从严治党的重要作用。积极探索建立军地审计工作合作机制，在审计理论研究、审计项目实施、审计成果利用、审计资源共享等方面加强军地双方的合作。

完善国家审计与内部审计、社会审计协同机制。审计机关要统筹整合内部审计、社会审计力量，打造“三位一体”的审计监督大格局。一方面，要健全完善以“清单督导”为基础的国家审计与内部审计协同机制，利用历年审计积累的成果资源，按行业分领域动态梳理审计发现的共性问题清单、领导干部履行经济责任风险防范清单、领导干部履职尽责“白名单”，主动告知各部门和单位按清单内容加强自我监管，并探索建立内审指导监督信息共享平台，切实推进双方审计项目协同、审计组织协同、审计资源协同、审计成果协同。另一方面，要健全完善社会审计协审工作机制，规范购买服务行为，加强目标与过程管控，明确社会审计参与国家审计项目的操作流程、执行标准、报告规范等，加大对社会审计报告的核查力度，促进社会审计从理念和行为上符合国家审计要求。

四、完善和发展审计法治体系，促进依法审计、文明审计

既要坚持在法治轨道上推进审计工作，也要与时俱进地树立“三个区分开来”“治已病，防未病”等新理念，做到从严监督与预防教育并重，促进审计工作高质量发展。

完善审计法规制度体系。一要统筹推进审计法规规章制定、评估、清理、修改、废止、解释等各项工作，形成更加完备的与法律、行政法规相配套，与经济社会发展要求相适应的审计法规制度体系。二要根据修订后颁布的审计法及其实施条例的立法精神，适时做好各地审计相关法规、规章的修订制定、贯彻落实、解释说明工作，提高审计法规规章的可操作性。三要加强重点领域地方立法，及时出台行业审计相关办法、操作规程、指导意见等，推动形成各行业审计制度体系。

完善科学审计理念转化制度。要根据实践结果完善科学审计理念，将经过实践检验行之有效的“治已病，防未病”“应审尽审、凡审必严、严肃追责”等理念予以制度化、规范化、程序化，将科学审计理念固化为制度，形成制度优势，最终转化为监督效能。要通过法定程序使“三个区分开来”的精髓要义上升为法律法规，体现到审计的标准、规范、流程中，融入到审计计划、审计实施、审计结果运用等审计全过程各环节，转化为易于操作的审计标准、指南、业务规范和经验范本，使审计人员能够正确把握改革创新的发展方向和基本原则。

完善审计容错纠错制度。要按照容错免责与依法审计相统一、免责与问责相统一、容错和纠错相统一的原则，健全完善审计容错纠错制度。一要建立容错纠错免责认定程序，对不同情形的容错纠错申请人进行合理区分，明确权限和责任；二要严控容错纠错免责认定风险，按照“一事一议”的原则进行严格把关；三要细化容错纠错免责认定标准，坚持“一把尺子量到底”原则，着重厘清边界、细化标准、设定底线，做到依法审计、实事求是，审慎作出结论和处理。既对改革和发展中出现的新情况新问题，区别对待，包容失误，保护干事创业积极性，又要促进有关方面建立健全问责机制，加大问责力度。

五、完善和发展审计运行机制，提升审计监督效能

习近平总书记强调，要增强审计监督效能，推进审计全覆盖，统筹审计项目和审计组织方式。当前，要持续完善和发展审计运行机制，不断加强审计方式方法、审计质量管理、审计结果运用、审计整改等方面的改革创新，有效提升审计监督效能。

完善资源统筹机制。审计机关要牢固树立系统观念和整体智治理念，主动以系统方法、数字化手段统筹整合资源、推进审计工作，进一步提升审计监督效能。要整合全省审计系统上下、内部各类资源，加强对审计项目、组织方式、人力资源、综合管理等各方面的统筹，健全完善系统内信息传导、工作协同等机制，努力实现全系统高效协同、提质增效。要积极推行“审计一件事”工作流程，着力通过融合式、嵌入式、“1+N”等方式实现审计项目安排的精准有效性；通过“大项目”“多合一”等组织方式减少和避免重复监督和监督盲区，原则上对同一单位每年“最多审一次”。同时，不断在审计实践中总结经验，持续对审计方式方法进行“迭代升级”。

完善科技强审制度。要健全完善大数据审计相关工作机制，加快推进审计机关数字化改革，以数字化实现智治审计。一要健全数据归集共享机制。推进重点领域审计数据规划的编制和修订工作，完善审计数据采集和定期报送机制，加强与公共数据主管部门的数据协同。二要探索常态化审计数据分析机制。开展跨层级、跨地域、跨系统、跨部门和跨业务的数据挖掘与分析，发挥大数据的预研预判和总体评估优势，揭示经济运行中的新问题、新情况、新趋势，为宏观决策提供支撑和参考。三要完善大数据审计技术应用机制。加强区块链、数据挖掘、数据可视化等领域的研究，不仅要推进新技术新方法在审计实践中的运用，还要注重固化大数据审计的工作经验和技术方法，形成可复制的方法体系。四要完善信息安全风险防控机制。搭建以国产信息化设备为支撑的新网络安全环境，探索形成省市县一体化的网络安全监测预警体系，提升网络安全服务响应、应急处置和支持保障能力。

完善审计质量控制机制。要构建完善全员、全流程的审计业务质量管控体系，进一步网格化审计组长、业务处室、法规审理部门及分管领导、总审计师和单位主要领导的责任，明确审计计划、审计准备、审计实施、审计报告、审计整改检查、质量控制等六个阶段关键节点的标准化流程。要强化重大事项报告制度和重大审计质量问题责任追究制度，探索建立覆盖关键环节的重大质量风险事项防范制度，推动形成审计质量提升、价值提升、整改落实相互促进的质量控制闭环。

完善审计整改工作机制。一要探索构建由党委审计办组织实施、各地各有关单位牵头参与、各责任单位具体落实的条块结合、网格化管理的审计整改责任体系，严格落实审计整改报告、问题挂号销号、整改结果公告等制度，优化跟踪督查、联合督查等机制，着力破解“屡审屡犯”问题。二要狠抓审计整改报告、审计问题销号、审计整改结果通报、审计整改结果公告等4项制度的落实，助推“老大难”问题整改。三要不断优化人大监督、政府督办、纪检监察跟进、审计部门主动作为、财政及组织部门大力配合的联动整改工作机制，加强审计移送事项跟踪督办，提高办结率。

完善审计成果运用机制。一要积极探索开展研究型审计，紧盯经济社会发展、民生保障、生态环保、风险防范、领导干部履职尽责等方面存在的薄弱环节、突出矛盾，加大对审计发现的共性问题和苗头性、倾向性问题的研究分析力度，探索对审计成果进行跨领域、跨部门、跨层级、跨年度的深度提炼，更好地集成各方面经验智慧。二要迭代升级各级审计机关之间的审计成果运用方式、渠道、内容等，特别是审计署特派办与省级审计机关要加大审计计划、审计成果、信息资源共享力度，实现“一审多项”“一审多果”“一果多用”。要适时对经济责任审计成果会商研判机制进行优化升级，推动将审计结果作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，促进审计成果在干部大监督格局中的充分运用。三要巩固深化以清单为基础的审计预警机制，编制完善各领域风险清单、共性问题清单、典型案例，发挥审计震慑、警示作用。

六、完善和发展审计队伍建设机制，打造高素质专业化审计铁军

进入新发展阶段，审计工作的重要性日益凸显，对审计干部队伍的要求也越来越高。要持续完善和发展审计队伍建设机制，打造高素质专业化审计铁军，为国家审计在党和国家监督体系中发挥作用提供人才保障。

完善审计干部教育培养机制。要探索构建源头培养、跟踪培养、全程培养的干部培养体系，灵活运用集中整训、以审代训、专题培训、下派上挂、轮岗交流等方式提升审计干部的政治理论素养和政策研究、审计业务、学法用法、信息化技术等各方面能力。要倡导唯实惟先文化，积极引导审计干部把习近平总书记在浙江工作时提出的“干在实处、走在前列”要求内化于心、外化于行，努力培育“唯实惟先、善作善成”的审计团队文化。要持续推进清廉审计建设，高标准落实中央八项规定及其实施细则精神和审计各项作风纪律规定，常态化开展廉政警示教育和审计现场纪律执行监督检查，引导审计干部习惯在监督下工作、学习、生活。完善上下联动、各方协同的干部培养锻炼机制，不断提升审计干部综合素质特别是适应变革、塑造变革的能力。

完善审计干部选拔任用机制。要围绕构建整体智治、综合集成、横向衔接、纵向贯通的选人用人工作闭环体系，健全具有审计机关特色的业绩评价、选拔任用、职务职级晋升等机制，大力选拔工作中敢于主动承担急难险重工作的干部，树立重实干、重实绩的用人导向。要按照聚焦主责主业的要求，加大力度引进专业型审计干部，不断优化干部队伍结构。要深化审计干部队伍建设，进一步畅通系统内“上下互派”、跨系统“组织选派”等干部交流渠道。

完善审计干部考核评价机制。一要健全符合审计机关实际的目标任务、执行推进、评估考核等体系，注重把实绩考核结果作为选拔任用干部和整治不担当不作为问题的重要依据，优先选拔向高素质专业化干部转型转得快、转得好的干部，真正把想干事、能干事的干部选出来、用起来，着力营造干事创业氛围，强化实干用人导向。二要健全完善全系统绩效考核制度，加强对下级审计机关各项工作的考核，以年度综合考核、优秀审计项目评比及党建、法治政府建设、改革创新、信息宣传等各类考评为引领，激励干部担当作为；要推动下级审计机关完善干部培育机制，促使审计干部在工作实践中历练成长。深化审计系统赛马机制，引导审计干部在考核评比、审计项目质量、审计改革创新、审计队伍能力建设、清廉审计建设等“五条赛道”上展示实绩实效。

（本文系2020至2021年度审计署重点科研课题《中国特色社会主义审计制度研究》的阶段性研究成果）