进一步做实研究型审计的思考

□ 姜江华 崔 竹

研究型审计是审计署党组全面贯彻落实习近平总书记关于审计工作重要讲话和重要指示批示精神和党中央国务院决策部署，实现审计高质量发展的重要理念和抓手。为进一步推动做实研究型审计，笔者通过调研、研阅有关资料等方式，对研究型审计落实情况进行跟踪了解，分析需要推动解决的制约因素，研究提出了进一步做实研究型审计的建议。

2020年以来，署党组提出聚焦主责主业，开展研究型审计，要求把研究工作作为头等大事来抓，作为谋事之基、成事之道。审计署审计长侯凯多次强调研究型审计，特别是在全国审计工作会议、中央审计委员会第4次会议精神传达学习会上和集中整训时的讲话，对为什么要搞研究型审计、研究型审计研究什么、怎么搞研究型审计等，作了深刻的阐述。为做实研究型审计，审计署采取了许多行之有效的措施，如在中央审计委员会办公室、审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》和审计署印发的《全国审计机关2021年度工作要点》中，都明确提出创新审计理念思路，积极开展研究型审计的要求。在署党组印发的《关于构建新时代审计干部教育培训体系的意见》《审计署各单位领导班子和领导干部年度综合考核办法》中，提出要加快推进研究型审计，推进审计干部宏观政策研究能力建设，并把开展研究型审计纳入了领导班子考核内容等。同时，在署办公厅修订印发的《全国审计机关优秀审计项目评选办法》中，把强化研究型审计、全面提升审计机关工作质量、效率和水平等内容写进了评选办法。在署制定的各项审计工作方案中，都明确了开展相关领域研究型审计的具体要求。

各级审计机关按照署党组部署要求，积极开展研究型审计。从审计工作方案、工作机制、目标考核和干部培训等方面，采取许多措施，有的单位还专门出台相关意见，效果正在逐步显现，但也存在一些需要研究解决的制约因素。

一、做实研究型审计的制约因素

（一）在认识方面，还存在不到位、不深刻的问题。

调研座谈中了解到，通过近一年来的学习和实践，大部分同志都能正确理解和把握什么是研究型审计、研究型审计研究什么，原来存在的一些模糊认识已基本消除。目前的主要问题是部分审计人员包括一些领导干部对开展研究型审计的重要性和由此带来的深刻变革的认识不到位、不深刻，具体体现在两种思想认识：一是认为审计本身就有研究属性，审前审中审后也都做些研究，没有必要特别强调研究型审计；二是认为审计任务很重，一个项目接一个项目，甚至压茬干项目，没功夫研究。在上述思想认识主导下，加之没有形成倒逼机制，一些单位对开展研究型审计还只停留在口头上，没有动真格、做实功。

（二）在具体做法方面，存在形似神不似的情况。

一些单位在开展研究型审计中，也采取了不少措施，但有些措施形似神不似。具体体现在以下几个方面：

一是偏。没有真正理解和把握研究型审计的魂是高质量审计，是审计成果和审计效率的提升，没有对准更加精准揭示问题这个靶心，没有以审计的视角研究审计对象的历史沿革、发展现状、改革方向、职责履行、业务运行、管理模式、风险点等，而是泛泛地搞些研究，不仅没有提升审计质量和效率，反而浪费宝贵的审计资源。

二是照搬照套。不结合本单位和审计对象的具体情况，研究内容大同小异，省级审计机关研究什么，市、县级审计机关也研究什么；有的单位不加区分地、机械地运用“政治—政策—项目—资金”这条审计主线，不管什么问题都机械地往上套。

三是虚。形式多于实质，额外增加了一些不必要的动作，没有真正从提升审计质量和效率上下功夫，所采取的措施实际作用不明显，应该采取的措施没有采取。比如，审前应当搭建审计对象资料信息库，通过研究建立健全审计项目库，对审计的主要目标、工作切入点、分阶段任务、预期成果等做到心中有数，审计工作方案要明确抽查资金比例和抽查面；审中应当着重研究如何避免捡芝麻丢西瓜，如何将问题做实，取证如何充分等；审后应当重点研究解决问题的方案即审计建议等。

四是新瓶装旧酒。把已有做法冠以研究型审计之名。东一榔头西一棒子，缺乏系统性、针对性和持续性。

（三）做实研究型审计的相应机制尚未落实。

调研座谈中，不少同志提出，要做实研究型审计，真正成为谋事之基、成事之道，必须加强顶层设计，建立健全相应的落实机制。目前来看，尚缺乏以下几个方面的机制：一是落实《“十四五”国家审计工作发展规划》有关积极开展研究型审计的要求尚缺少具体办法；二是研究型审计项目的质量要求、评价机制及考核办法尚待明确；三是研究型审计的检验机制和激励约束机制尚待完善；四是提升审计干部“能查、能说、能写”审计能力的针对性业务培训交流机制尚待健全；五是做实研究型审计的审计取证、审计成果和审计整改的标准尚待规范。

二、进一步做实研究型审计的建议

以改革的手段破解当前开展研究型审计存在的认识不清、压力不够、动力不足，以及形似神异等难题，从思想认识和落实机制两个方面推进研究型审计改革，形成倒逼机制，激发审计机关和审计人员做实研究型审计的内驱动力，以研究型审计的改革举措推动新时期审计工作的高质量发展。

（一）通过进一步加强指导和目标引领解放思想认识不到位不深刻的问题。

一是研究出台“十四五”时期做实研究型审计工作的指导性文件。为深入贯彻落实习近平总书记关于审计工作的重要讲话和重要指示批示精神，落实《“十四五”国家审计工作发展规划》关于积极开展研究型审计的安排，研究制定出台“十四五”时期做实研究型审计工作的指导性文件，明确开展研究型审计的重要意义、指导思想、目标原则、内容方法、成效评价和保障措施等基本要素，指导做实当前和今后一段时期全国审计机关研究型审计工作。统筹指导地方审计机关结合当地工作实际和当地审计工作发展规划，制定出台具有属地特色的做实研究型审计的指导性文件。

二是强化研究型审计的政治功能，按审计年度出台全国审计机关研究型审计的年度目标任务和重点项目指引，推动研究型审计从分散项目驱动型向整体政治使命驱动型转型。以全国审计机关整体政治使命的系统化履行为总体目标，从贯彻落实党中央、国务院重大经济决策部署的整体性视角出发，贯穿“政治—政策—项目—资金”这条主线，贯穿审计署和省、市、县各级审计机关审计职责，贯穿财政、企业、金融等审计业务领域审计对象，贯穿各审计年度审计内容和重点，在现有按年度印发全国审计机关工作要点的基础上，进一步细化，按审计年度印发全国审计机关研究型审计目标和重点项目指引等指导性文件。通过扎实的研究和系统性的计划，可以贯通各级审计机关的审计目标，避免审计目标游离于党中央、国务院的总体要求之外；可以实现各级审计机关审计全覆盖要求与全系统年度审计重点任务的总分关系衔接，确保中长期与近期审计任务的有机结合；可以统一各级审计机关特别是“一把手”这些关键少数对研究型审计年度重点工作任务的认识，将研究型审计变成一种自上而下的组织行为，为实现做实研究型审计提供强有力的组织保障。

三是总结开发研究型审计典型案例并加强培训，以案例促进共识。在2021审计年度财政审计阶段工作结束后，在系统总结十几个专项审计开展情况、成效和不足基础上，将研究型审计开展较好的典型项目，包括以往研究型审计开展较好的优秀审计项目，编写成培训典型案例，用典型引路。将研究型审计的好经验好做法，吸收到审计数据规划、审计法规向导、审计指南指引和审计技术方法中，进一步推广借鉴。

（二）通过建立健全研究型审计制度机制解决形似神不似的问题。

一是研究制定审计取证单、审计成果、审计整改标准件。在现有各审计业务领域审计常用定性表述及适用法规向导的基础上，结合研究型审计工作的质量要求，对各审计业务领域发现的问题类型进行系统梳理，研究制定统一规范的审计取证单、成果标准件，明确细化各审计业务领域各类审计发现问题在审计取证单、审计底稿、审计报告、审计信息等审计成果中的描述方式、问题金额列示方式、违纪或违法定性方式、定性依据和处理处罚依据表达方式、针对性和可操作性审计建议提出方式、审计移送事项陈述方式、审计整改责任落实标准等，列示典型示例，同时通过信息化手段进行固化，促进实现审计作业标准化、规范化、流程化，为高效汇总提炼和深度加工审计过程信息并形成高质量的审计成果，提供基础标准支撑。

二是健全审计项目后评价机制，试行重大审计项目质量验收制度。在最新修订的全国审计机关优秀审计项目评选办法等基础上，研究制定审计项目质量评价标准，建立健全重大审计项目统一规范的后评价机制。进一步聚焦主责主业，突出强化审计质量要求，核查研究型审计开展的情况和成效，不仅以发现问题的数量、金额为标准，也不仅以领导批示重要程度、移送事项多少或整改率高低为量化标准，而是进一步突出强调是否对被审计单位、被审计项目、被审计对象有整体性系统性研判，是否关注并及时回应党中央关注的重大问题、行业发展的前沿问题和领域改革的热点问题，是否核查真问题、真隐患、真正发挥“防未病”作用，是否有效防范重大审计风险等质量要求。通过后评价机制，研究优秀审计项目成功经验的同时，也要研究审计不成功的原因和教训。对重大审计项目试行质量验收制度，对没有达到质量要求的，可提出补充、返工或其他相应措施。

三是改进考核办法，健全研究型审计的激励约束机制。在新修订的审计署各单位领导班子和领导干部年度综合考核办法基础上，对审计业务工作定量考核评分办法进行优化，突出研究型审计的质性要求，不仅考核审计发现单项问题在审计报告、审计信息、审计移送、审计整改等审计成果载体上的反映频次和重要性水平，而且要强化研究型审计的整体性思维，考核审计机构和审计人员对被审计单位、地区、部门改革方向、改革路径、改革步骤的整体性把控情况，对体制机制问题的长期跟踪研判和持续推动整改情况，对系统性风险隐患的精准揭示情况，对存在问题提出前瞻性、针对性、可操作性审计建议情况，以及对社会公众、主管部门和专家学者关注前沿热点的回应情况等，必要时可采取加减分项等措施。

四是以审计实践为第一跑道提升审计人员的政治意识和政策分析能力。通过审前调研、审计工作方案学习、审计实施方案制定、审计问题线索发现与核查、审计取证、审计报告撰写、审计整改落实和审计项目后评价等各环节锻炼，强化研究型审计人才的政治判断力、政治领悟力、政治执行力等政治意识和能力的培养，提高政策分析和理论研究水平，提升能查能说能写三个能力。强化审计案例教学的情景式培训，以典型案例展现“政治—政策—项目—资金”这条审计主线在审计实践中的具体研究贯穿路径，促进研究成果向工作思路以及实践方法的转化。制定研究型审计领军人才、骨干人才培养计划，着重培养政治站位高，既有较强认识问题、分析问题、解决问题等核查问题能力，又有较高政策研究水平的研究型审计人才，发挥示范效应和引领作用。

（姜江华系审计署审计科研所党委书记、所长；崔竹系审计署审计科研所数据研究室主任、副研究员）