审计移送事项审理思路初探

□ 竺双喜

审计事项移送处理是指审计机关将在审计（含专项审计调查，下同）过程中发现的被审计单位和有关人员违纪违法违规事项，依法移送有关主管机关、单位纠正、处理、处罚或了解掌握的行为。办理审计事项移送，必须坚持严格依法、应移尽移，实事求是、客观公正，谨慎保密、协调充分的原则。根据审计法、监察法等相关规定，审理人员应重点关注以下五个方面。

一、关注问题线索移送的必要性

关注拟移送事项是否符合相关法律法规等的规定。审计法第四十五条第一款、审计法实施条例第四十条第（三）项、国家审计准则第一百二十八条、监察法第三十四条、党内监督条例第三十七条、财政违法行为处罚处分条例第三十条、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第三条第一款、执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索工作办法均明确：审计机关在审计工作中发现的不属于审计法定职权范围，应当追究有关人员党纪、政务、刑事责任的问题线索，或者应当由有关主管机关、单位进一步查证、纠正、处理、处罚的事项，按规定移送。

关注是否属于审计机关已与当地同级检察机关建立配合协助机制的涉及公益诉讼的问题线索。

关注是否属于暂不办理移送的情形。如其他有关机关已经就同一事项立案调查或已进入起诉、审判阶段的，已通过专报、要情等载体反映但尚无获得批示意见或已经转有关机关、单位查处的，有关问题已经整改或者纠正但无需追究相关人员责任或已追责且到位的，问题性质不明、基本事实不清的，无明确的定性、追责依据或者依据不足的。

具体审计项目中需要由被审计单位追究有关人员党纪政务责任的，一般在审计报告中直接提出需追责的审计意见即可，不必另行办理移送，特殊情况除外。需要强调的是，拟移送有关主管机关、单位处理前，如对财政财务收支行为已核查清楚的事项，应在审计职权范围先依纪依法依规处理完毕，如私存私放财政资金，应责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，（如有）没收违法所得，（符合条件且必要的话）对单位和个人给予罚款，在此基础上如应当追究相关人员责任的再按规定移送。如鉴于审计手段和时间限制，无法核实私存私放财政资金的来龙去脉、数量金额的，只能一并移送有关主管机关、单位先核查再处理。

二、判断受理单位选择的准确性

一般根据拟移送事项不同的性质内容，事项发生单位的系统组织结构、单位性质、相关人员身份，按照涉案人员的干部管理权限或者所涉事项的财政财务隶属关系、国有资产监督管理关系、行政管理权限选择受理单位。

中共党员涉嫌违反党纪的，移送纪检机关调查处置。监察对象涉嫌职务违法和职务犯罪的，移送监察机关调查处置。有关单位或非监察对象涉嫌刑事犯罪的，移送公安机关侦查处置；有关单位或非监察对象涉嫌违法违规，依法需要由有关主管、监管机关或者相关党委政府处理处罚的，移送有管辖权的主管、监管机关或者相关党委政府调查处置。生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,审计机关认为依法需要由检察机关提起公益诉讼的，移送有管辖权的检察机关调查处置。     

上述应当由纪检监察机关、检察机关处置的问题线索，原则上向有管辖权的纪检监察机关、检察机关移送；应当由公安机关处置的案件线索，一般向犯罪行为发生地公安机关移送；对同一问题线索多个机关分别具有管辖权的，向对主要问题线索有管辖权的机关移送，不得向两个或两个以上机关同时移送。需要强调的是，派驻纪检监察组是纪委监委的派出机构，是纪委监委的组成部分，其业务工作由纪委监委统一管理，故派驻纪检监察组一般不宜作为直接的受理单位。

实践中，虽不属于纪检监察机关管辖，但认为有关事项社会影响大，可能涉及党员干部、监察对象，有必要向纪检监察机关会商移送。虽不直接反映或者明确指向党员干部、监察对象违纪违法违规问题，但在纪律执行、职责履行、公权力行使中相关领导干部和公职人员存在重大违纪违法违规嫌疑的，或者在区域、系统、部门、单位可能存在重大风险隐患，对于纪检监察机关开展工作有一定参考价值的，应当移送纪检监察机关，便于纪检监察机关了解掌握以权谋私和风险隐患的动态趋势。

三、聚焦案件要件要素的清晰性

（一）责任主体清晰。

不同违纪违法违规行为的责任主体（嫌疑对象或者定责对象）不同，如单位不能成为涉嫌诈骗罪的主体，而涉嫌私分国有资产罪的主体必须是单位。

涉案人员身份和单位性质是确认此罪与彼罪、是否违纪违法违规及其承担责任大小的前提之一。应当表述清楚涉案人员身份是中共党员还是非中共党员，是一般党员还是党员领导干部，是公务员、参公人员还是事业编制人员，是国家机关工作人员还是国家工作人员等。值得注意的是，并非任何国家机关的工作人员都可以成为任何涉嫌渎职罪的主体，如涉嫌徇私舞弊不征、少征税款罪的主体，只能是税务机关的工作人员。应当表述清楚涉案单位性质是党政机关、事业单位或者社会团体，是国有企业、集体企业还是民营企业等。此外，涉案人员身份和单位性质不同，移送引用的定性和处理处罚依据也不同。

涉案人员是否离职、退休或者死亡的信息至关重要，刑事诉讼法第十六条第（五）项规定犯罪嫌疑人死亡的不追究刑事责任，而中国共产党问责条例第十六条规定对党员失职失责性质恶劣、后果严重的，实行终身问责；中国共产党纪律处分条例第三十六条规定违纪党员在党组织作出处分决定前死亡，或者在死亡之后发现其曾有严重违纪行为，应当开除党籍或作出违反党纪的书面结论和相应处理；公职人员政务处分法第二十七条规定已经退休的公职人员退休前或者退休后有违法行为的，已经离职或者死亡的公职人员在履职期间有违法行为的，虽然不再给予政务处分，但是可以对其立案调查，按照规定相应调整其享受的待遇，对其违法所得依法没收、追缴或责令退赔。

（二）主观要件清晰。

故意或过失是区分罪与非罪、此罪与彼罪以及违纪违法违规性质的一个重要标准，应当表述清楚涉案人员到底是出于故意还是过失，是直接故意还是间接故意，是疏忽大意的过失还是过于自信的过失。目的和动机存在于直接故意过程中，目的决定行为的性质，如贪污罪的主观方面表现为行为人具有非法占有公共财物的目的，而挪用公款罪在主观方面的意图是在一段时间内，擅自动用自己经管的公款，归自己使用或者借给他人使用，准备以后归还，没有非法占有的目的。动机一般不影响定罪或是否违纪违法违规，但可以影响量刑和处理处分的程度。实践中审计人员很难取得主观故意、动机等的相关证据，但是一定要有这个意识并尽力而为之。

（三）客观要件清晰。

客观要件是区分罪与非罪、此罪与彼罪以及违纪违法违规性质的重要依据，也是如何量刑和处理处分的重要根据，其具体表现包括行为发生的时间、涉及的资金、具体过程和结果等内容。

行为发生日期、终了日期和危害结果确认日期直接决定能否定性，是否能够处理处罚、如何处理处罚，以及定性依据和处理处罚依据的选择。如挪用单位资金一定数量时间超过三个月未还的，就涉嫌挪用资金罪。日期也是判断是否超出追诉期限的依据，超过刑法第八十七条规定的追诉时效期限的，不再追究其刑事责任；行政处罚法第三十六条规定违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。但是对中共党员违纪行为没有设定党纪责任追究的时效。

涉案资金发生额的大小和所涉事项相关经济指标的高低决定是否犯罪、量刑高低和违纪违法违规行为的严重程度，如公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有数额在三万元以上的应予立案追诉；以牟利为目的，违反土地管理法规定，非法转让倒卖永久基本农田五亩以上的应予立案追诉。值得注意的是应当分清资金余额与发生额，不能将余额当发生额，也不能将发生额当余额；应当分清本金与其派生的损失或收益，不能将挪用期间应支付的资金利息损失计入挪用本金，也不能把挪用资金进行营利活动或非法活动取得的利息、收益或者违法所得计入挪用本金。

不同违纪违法违规行为所涉资金用途不同，其立案追诉的资金数量标准不同。应当核实清楚是用于自行生活消费还是从事营利活动或非法活动，如涉嫌挪用资金罪，挪用单位资金进行营利活动的立案追诉资金数额标准规定在5万元以上，而进行非法活动的立案追诉资金数额标准规定在3万元以上。但是，挪用单位资金用于家庭生活开支又在三个月内归还的，就不追究刑事责任，但应当追究纪律责任，通过党纪问责或者通过政务处分。

所涉事项的决策过程、来龙去脉及其操作的具体方法和手段，决定所涉案件的性质和责任者应负责任的大小。如是否存在未经民主决策的情形；通过主持会议、传签文件、会签文件等方式进行集体研究中领导干部参与程度及所起的作用，是否存在集体研究时在大多数人反对的情况下直接决策的情形。应当表述清楚是集体决策责任还是个人主张责任，是决策失误责任还是管理不力责任，是决策责任还是执行责任，是主观故意责任还是客观制约责任，是工作失职责任还是工作失误责任，同时按中国共产党纪律处分条例第三十七条的规定区分清楚直接责任者、主要领导责任者还是重要领导责任者。某单位巧立名目套取专项资金用于单位工作人员福利补贴的发放，如果是主要领导个人未经集体决策自行错误决定的，主要领导人员是直接责任者，应负直接责任。如果错误决定是经集体研究作出，领导班子成员在职责范围内负有全面领导的责任，其中主持集体研究并拍板决定的人员和直接主管的班子成员是主要领导责任者，负直接领导责任；参加集体研究、赞同错误决定的其他参会班子成员都是重要领导责任者，负次要领导责任；持反对意见的参会人员不负责任。

截至审计日已经产生的直接经济损失、人员伤亡数量等行为产生的直接后果应当清晰，如承担资产评估、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，给国家、公众或者其他投资者造成直接经济损失数额在五十万元以上的应予立案追诉。造成的公共利益损害、生态环境破坏、或有的经济损失和风险隐患等也要谨慎表述清楚。刑事诉讼法第十六条第（一）项规定情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的，不追究刑事责任。

（四）客体对象清晰。

客体对象不一涉嫌的罪名或违纪违法违规性质不一，如以单位名义集体私分，侵犯的是国有资产还是罚没财物，侵犯国有资产，涉嫌私分国有资产罪；侵犯应当上缴国家的罚没财物，涉嫌私分罚没财物罪。如侵犯的是所有权还是使用权，侵犯公司、企业或者其他单位的财物所有权，涉嫌职务侵占罪；侵犯公司、企业或者其他单位资金的使用权，涉嫌挪用资金罪。此外，应当表述清楚所涉资金的性质，如是财政资金还是社保资金，是自有资金还是受赠资金，是扶贫资金还是救灾资金等，所涉资金性质不同，应承担的责任后果也不同。

上述要件要素的文字表述应当言简意赅、用词精准，客观理性、逻辑严谨，重点突出、层次清晰，即用简洁的文字，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，理性地准确地表述清楚案件线索的事实内容。涉及数量、范围、程度等的定量表述应该精准，单位名称（简称）、项目（资金）名称、专用名词、计量单位、时间日期等表述应该前后一致，涉及人员身份的职务称谓等表述应该规范，行为发生的前提、手段、结果之间的逻辑关系应当清晰。使用纪言纪语、法言法语，不随意使用俗语和方言俚语，不主观臆断、随意描述，避免表意不明甚至出现错别字。对不宜公开的信息应当做必要的技术处理。

四、注重相关事实证据的适当充分性

审计人员一方面要发现违纪违法违规事实和具有刑法规定的涉嫌犯罪行为，另一方面要取得有关的证明材料来证明存在的问题事实，以及问题事实是否符合追究党纪、政务、刑事责任的情形。如发现的涉嫌挪用公款的案件线索，审计人员在明确何人涉案的基础上，必须取得涉案人员的身份、被挪用资金的来源性质、数量用途、挪用资金的时间以及是否已经归还等证据事实，相关证据的适当充分与否是判断涉嫌挪用公款罪与非罪的关键。但是实践中，往往受审计手段和时间等的限制，审计人员想要获取全部违纪违法违规的事实和证据是一件很不容易的事情，绝大多数只停留在表面或形式上，如无法确认最终的责任主体是谁、无法取得相关决策过程等关键证据等。

刑事诉讼法第五十四条第二款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释（法释〔2021〕1号）第七十五条规定审计人员收集证据的程序首先应当合法合规。审计人员在关注证据本身合法性、关联性、客观性的基础上，对证据的证明力应予特别关注，应当取得证明力较高的直接证据，如外部证据强于内部证据，实物证据强于书面证据，书面证据强于口头证据等。需要特别注意的是未经核实的自行汇总统计数据、财务报表数据、下载的系统平台数据、图斑比对结果数据等不能直接作为事实证据。

行政处罚法第四十二条、审计法第四十三条、财政违法行为处罚处分条例第二十二条第二款、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第五条均规定执法人员不得少于两人。移送事项的取证要求较于一般审计问题事项的取证应当更为严格，审计人员应当树立“证据为王”的意识。相关证据应送相关单位和个人签证并取得提供者的签名或盖章，除涉密或不利于案件进一步查处的事项外，一般不宜以审计人员备注的方式代替签证。移送公安机关的审计证据不能只是简单复印盖章，最好能注明“复印件与原件核对无误及原件存放何处”，并由保存原件单位的有关人员，在复印件空白处标注“本件根据原件复印，原件已收回”字样，经办人签名并加盖单位公章。

五、审查定性移送依据的适用匹配性

移送事项应当有定性和处理处罚适用的党内法规、法律、法规、规章和其他规范性文件，国家有关方针和政策制度的具体条文规定。代拟审计事项移送处理书时，除引用审计法作为移送依据外，还应根据拟移送人员身份和事项性质的不同选择匹配的移送处理依据，中共党员涉嫌违反党纪的，依照中国共产党纪律处分条例、党内监督条例、纪律检查机关监督执纪工作规则等有关规定移送；监察对象涉嫌职务违法的，依照监察法、公职人员政务处分法以及监察机关管辖有关规定移送；监察对象涉嫌职务犯罪的，依照监察法、刑法以及监察机关管辖有关规定移送；有关单位或非监察对象涉嫌刑事犯罪的，依照刑法以及公安机关管辖有关规定移送。其他移送有关主管、监管机关或者相关党委政府的违纪违法违规事项，按照财政违法行为处罚处分条例等拟移送事项的定性和处理依据的相关规定移送。

总之，审计人员不能依靠推测、怀疑进行有罪推断，既不能盲目地将违法案件从违纪违规的角度去定性移送，也不能将违纪违规案件从违法的角度去定性移送；既不能大事化小、小事化了，也不能小题大做，更不能多头移送，给被移送的单位和个人造成不必要的影响，致使审计机关的公信力受到伤害。不得以审计处理处罚代替审计移送，也不得以审计移送代替审计处理处罚。做到第一时间汇报、第一时间取证、第一时间移送且应移尽移，通过提高时效性维护审计的独立性和权威性。同时，加强与受理单位的后续沟通和跟踪对接，提高移送事项的立案率和成案率，加大对各种违纪违法违规行为的打击合力，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

 （作者单位：省厅法规处）