多维度审计加强自然资源资产监管

□ 杨 芳

2021年，绍兴市上虞区审计局在区水利局领导干部离任审计中深入分析部门主责主业，以基础数据库、部门协同机制、执法案件为切入点，对水资源管理、水土保持治理、水行政执法进行多维度审计，发现在自然资源资产监管上存在“漏洞”“盲区”“堵点”。审计组从实际出发提出整改要求，促进全区自然资源资产监管更加规范。

一、以基础数据库为切入点，寻找水资源管理“漏洞”

审计人员根据水资源监管相关法律法规和近几年水利部、水利厅对水资源数据库建设的要求，重点对水资源监管系统的数据进行分析。

一是理顺水资源数据库关系。水资源的开发利用中涉及取水、供水、排水、污废水处理等环节，审计发现取水监管的主管部门是水利局，其余环节由供水公司、排水公司、自然资源和规划局等部门（单位）进行管理或监督。上述各部门均有水资源管理基础数据库，但尚未建立数据库共享机制。审计组分别向各部门提取有关水资源管理的数据库，并根据水资源费征收管理办法、污水处理费征收办法等规定，对各数据库之间的数据转换设定合理的计算方法。

二是核实水资源数据有效性。根据审计方案，首先对水利局取水数据库的数据有效性进行分析。审计人员在提取数据时发现，水利局有2个水资源监管平台，分别是区级水资源GPRS远程监控数据平台和省级水资源信息管理系统。2个平台的数据差异较大，而且和水资源费实际征收的台账不一致。审计人员随即对有疑点的十几家企业进行现场核实，发现数据不一致主要是部分企业取水监控设备破损导致计数不准。而为区水利局提供水资源监控系统运维服务的公司未按合同约定在24小时内修复相关取水监控设备，甚至数月未修复个别企业的取水监控设备。因区水利部门未按规定对相关企业按月征收水资源费，未能及时发现上述现象，导致取水数据长期与实际情况不符。

三是闭环分析水资源监管数据。建立水资源刚性约束制度，必须对水资源的取、用、排全流程形成一个闭环监管。通过多部门水资源数据库比对发现，部分企业取水数据长年为零但有大量的排水记录，部分企业排水量几十倍于供水数据库显示的水量。审计人员对长期零计数的取水企业进行核实发现，主要是由于部分企业自身经营等原因已超过2年未取水，但水利部门未按规定及时取消其取水许可证，收回水资源份额。同时，发现某公司盗取数百万吨水资源，简单处理后，卖给周边多家企业谋利，时间长达5年。

二、以协同机制为切入点，分析水土流失治理“盲区”

审计人员翻阅“十三五”水利规划完成资料发现，该区“十三五”末的水土流失率为5.7%，未达到小于5.5%的规划控制目标。审计人员以水土保持协同机制运行为切入点，发现水土流失率偏高主要是水土流失治理闭环机制未建立，存在监管盲区。

一是水土保持协同机制不健全。2019年该区成立了水土保持工作领导小组，由水利局、财政局、住房和城乡建设局多个部门作为成员，主要目的是通过部门协同做好水土保持工作。但水土保持工作领导小组成立后未建立各部门之间协同工作的操作细则，导致在实际工作中无法实质性推动水土保持协同治理工作。

二是主管部门事前监管有盲区。根据水土保持有关规定，生产建设项目单位和个人应当在项目开始前制定水土保持方案报主管部门审批并缴纳水土保持补偿费。目前，一方面因生产建设项目开工令由监理单位直接发给施工单位，水利部门及时获取生产建设项目开工信息的机制尚未建立；另一方面施工单位不知道或者不重视在生产建设项目实施前制定水土保持方案报送审批、自主开展水土保持设施验收，在施工中要避免水土流失的规定。因此，水利部门要求施工单位制定实施水土保持方案往往是在严重发生水土流失后，带来治理工作滞后、治理难度较大等问题。

三是水土保持监管手段欠缺。在城市的发展建设中，土地资源利用不合理、不注重保护水土资源和自然植被、对水土保持设施缺乏保护等现象时有发生。近几年，水利部及省水利厅通过地理遥感技术进行自上而下的监管，发现该区多处存在水土流失现象，多次下发核实整改通知，区水利局经现场核实对相关企业责成限期整改，但是造成的水土流失修复时间较长。目前，在技术层面上区级部门无有效的监管手段。

三、以执法案件为切入点，指出水行政执法“堵点”

生态文明建设是水利部门工作重点，水利局下设执法大队，依法核实处理各类水行政案件。

审计人员发现水利部门非诉行政案件逐年累积，主要是水行政“裁执分离”案件未及时执行，拖延时间最长的已超过3年。案件违法内容主要集中在各类侵占水域、水上违章建筑、填埋水域等方面。根据“裁执分离”规定，水行政案件的属地乡镇（街道）作为拆除违建的实施部门，水利等部门应予以配合。在实际执行中水利等部门因赋予的权力不足，对具体执行部门监督作用有限，个别案件整改难以推动。

四、加强审计整改，推动构建长效机制

自然资源资产审计的目的是充分发挥审计监督职能，强化领导干部对生态文明建设的责任意识，促进自然资源保护、补偿、合理开发利用，加强生态环境保护。针对审计在水资源管理、水土流失治理、水行政执法等方面发现的问题，审计提出系列整改要求，相关部门按照要求进行积极整改。

一是建立健全监管制度。根据审计建议，区水土保持工作领导小组办公室出台《关于加强水土保持协作监管联运机制的通知》，通过在线审批监管系统项目库信息共享，形成跨部门协作联动机制，加强违法违规项目闭环处置。区水利局出台水资源管理和水资源费征收管理的相关制度，明确了按月征收水资源费等要求；出台水利行业监管制度，加强生产建设项目水土保持方案实施、验收情况的监督检查。

二是完善水资源数据库建设。根据审计发现的问题，区水利局对水资源监管系统进行整顿，关闭区级水资源GPRS远程监控数据平台，每年节约财政资金数万元。同时，对水资源监控系统运维公司收取相应的违约金，加强对第三方运维公司履约情况的监督。

三是加大水资源监管力度。区水利局在全区开展水资源费缴纳情况专项检查，收回应缴未缴水资源费，并将非法盗取水资源的某公司移送区综合执法局。同时，对长时间未取水企业进行筛查，按规定取消该类企业的取水许可证，合理分配区内水资源。

四是推进部门联合执法力度。2022年，该区根据新颁布的《浙江省综合行政执法条例》将水行政等执法职能划转到综合行政执法部门或乡镇（街道），职能职责进一步明确。同时，区水利局出台涉河涉堤（占用水域）建设项目许可后监督管理办法，做好相关建设项目的事前审批把关工作，减少违法违规案件的发生。

（作者单位：绍兴市上虞区审计局）’