绘就绿色高质量发展新画卷

——构建领导干部自然资源资产离任审计“浙江模式”

□ 王家华 宣云洁

浙江是习近平生态文明思想的重要萌发地，是“绿水青山就是金山银山”理念的发源地和率先实践地。从2018年荣获联合国最高环保荣誉“地球卫士奖”，到2019年建成全国首个生态省，再到2020年发布全国首部省级GEP核算标准，浙江始终坚持以“八八战略”为指引，把生态文明建设纳入经济社会发展全局，走出了一条人与自然和谐共生、生态保护与经济建设高度融合的绿色发展之路。2015年以来，浙江扎实开展领导干部自然资源资产离任审计工作，既算“经济账”、又算“生态账”，积极构建领导干部自然资源资产离任审计工作“浙江模式”，在全力推进生态环境保护和美丽浙江建设，构建全域共富大美格局的进程中发挥着至关重要的作用。

一、围绕推进领导干部自然资源资产离任审计全覆盖，在做优顶层设计中系统推进

党的十八届三中全会提出开展领导干部自然资源资产离任审计，浙江省审计机关认真贯彻以习近平同志为核心的党中央关于领导干部自然资源资产离任审计工作的一系列重要指示，全面落实党中央国务院、省委省政府和审计署的决策部署，努力把握领导干部自然资源资产离任审计工作的重要意义、重点方向和职能定位，在先行先试中践行“三个地”的使命担当，以系统性思考、前瞻性布局，有力推进领导干部自然资源资产离任审计全覆盖。截至2021年底，全省审计机关共组织开展领导干部自然资源资产离任审计项目520个，审计领导干部967名，以审计范围全域化、审计对象全类型、审计内容全口径实现领导干部自然资源资产离任审计全覆盖。

以立法制规为引领，依法赋权。2015年，省人大常委会审议通过《浙江省审计条例》，首次在地方性法规中列示了对领导干部自然资源资产管理责任进行审计的内容,开全国先河，为推进领导干部自然资源资产离任审计监督提供了法律遵循。2017年，《浙江省生态文明体制改革总体方案》将领导干部自然资源资产离任审计作为推进生态文明体制改革的重要举措，要求通过审计试点，积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系，建立常态化的审计监督制度。同年，《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》出台，全面推行领导干部自然资源资产离任审计。2019年初制定《浙江省领导干部自然资源资产离任审计实施办法（试行）》，明确审计对象和审计内容，强化审计评价和结果运用。这一系列法规、政策的出台实施，为在全省范围内全面、持续、深入推进领导干部自然资源资产离任审计提供了制度保障。

以先行先试为己任，多点开花。省审计厅心怀“国之大者”，强化政治机关意识，坚决扛起使命担当，于2015年在全国率先开展审计试点。当年在磐安县党政主要领导干部经济责任审计中，同步开展自然资源资产离任审计试点。此后，又在开化县、桐庐县、杭州市萧山区、云和县扩大审计试点工作，同时授权宁波市审计局对北仑区开展试点。2015年至2017年，全省审计机关共试点实施46个领导干部自然资源资产离任审计项目。其中，湖州市作为审计署在全国首批开展试点的9个地区之一，还参与了审计署组织的相关审计操作指引的编写工作，试点经验被审计署在全国推广。省审计厅还主持编制了《领导干部自然资源资产离任重点事项审计操作指引》，并与宁波市审计局合编《海洋资源审计实务指引》，将试点探索经验固化推广。

以大富大美为目标，拓展深化。省审计厅聚焦省委、省政府中心工作，以推动绿色高质量发展为主题，以生态文明建设为主线，以满足人民日益增长的美好生活为根本目的，确立领导干部自然资源资产离任审计工作方位，不断深化领导干部自然资源资产离任审计工作。厅党组会议、厅长办公会议每年至少召开两次专题会议，研究审计工作方案，部署开展审计工作。省审计厅党组书记、厅长毛子荣多次指出：“浙江省领导干部自然资源资产离任审计工作注重质量、注重创新，要高质量实现审计全覆盖，不仅是要给领导干部算好‘生态账’，而且要通过审计，促使领导干部心里始终装着‘生态账’”。《浙江省审计事业发展“十四五”规划》明确了高质量推进自然资源和生态环境审计全覆盖的目标任务，要求各地结合区域主体功能定位、自然资源禀赋特点，与时俱进、因地制宜开展审计。领导干部自然资源资产离任审计既注重山水林田湖草沙生命共同体一体治理，又注重生态产品价值实现共同富裕，审计内涵更加丰富，审计范围更加宽广，有力推动浙江在实现经济社会高质量发展的同时，实现天蓝水清山绿地净，人民幸福感更强。

二、围绕构筑全省领导干部自然资源资产离任审计一盘棋，在统筹布局中汇聚合力

省审计厅通盘考量，以项目计划为牛鼻子，统筹组织省、市、县三级审计机关，结合地方和部门党政主要领导干部经济责任审计工作，有序实施自然资源资产离任审计项目。在《浙江省审计事业发展“十四五”规划》中，要求全省各设区市、县（市、区）审计机关每年至少完成1个自然资源资产离任审计项目，形成全省面上全覆盖，并以审计工作方案为基础，审计专题为重点，搭建领导干部自然资源资产离任审计工作“四梁八柱”，汇聚全省审计力量形成一盘棋工作合力。

统筹组织汇合力。每年在全省审计工作会议上，确定全省领导干部自然资源资产离任审计项目计划并部署落实。省审计厅负责全省领导干部自然资源资产离任审计牵头抓总。年初，制定全省审计工作方案，明确审计目标、内容和重点，围绕党委政府工作中心，遴选并形成相关审计专题部署重点核查。年中，编制审计意见模板，统一问题定性标准和文书范式，为年底汇编形成全省综合报告搭建主体框架，做好综合报告标准件。同时，注重通过组织专题培训、线上实时答疑、现场督查指导、中期交流研讨等形式，推动各地规范组织实施，确保审计质量。

统筹专题强成果。省审计厅在谋划领导干部自然资源资产离任审计专题时，注重纳入资源环境专项审计调查成果。近年来，全省先后组织开展了涵盖大气、土壤、水、固废、节能降耗等领域的专项审计调查，形成的审计经验为深入开展领导干部自然资源资产离任审计提供了有效支撑。同时，分类梳理、深入分析历年领导干部自然资源资产离任审计中发现的普遍性多发性问题，安排开展相应的专项审计调查，又有利于进一步查深查透问题，两者实现专题内容横向融合，审计资源纵向贯通。在审计专题的设计上，同样贯穿统筹理念。考虑到各地资源禀赋不同，审计专题分为必选和可选两类。省审计厅在制定全省审计工作方案时，预先谋划综合报告主体框架，必选专题属于综合报告标准件内容，要求所有参审单位实施，以确保审计覆盖面。可选专题则主要为审计专报信息服务，由参审单位结合当地自然资源禀赋和生态环境特点组织实施，审计成果自行纳入当地审计报告，并向省审计厅报送审计报表和典型案例，由省审计厅统一做好审计专报特色件，成果被采纳的给予相应的考核赋分。

统筹推动呈亮点。全省各级审计机关在推进领导干部自然资源资产审计工作中，因地制宜持续开展创新探索，形成了各具特色的典型经验,亮点纷呈。开化县2015年在全省率先出台《领导干部自然资源资产审计实施办法》。湖州市是全国首批开展领导干部自然资源资产离任审计的试点地区。湖州市审计局在2020年印发《推进绿色审计工作方案》，以领导干部自然资源资产离任审计、生态环境保护审计为基础，着力构建绿色审计大格局，绿色审计已连续五年纳入湖州市对所辖县（区）生态文明及“美丽湖州”建设考核内容。丽水市是全国5个生态产品价值实现机制试点地区之一。丽水市审计局在2019年将生态产品价值实现机制试点工作纳入领导干部自然资源资产离任审计范围，积极探索生态产品价值实现机制审什么、怎么审、如何评价，先后出台了《丽水市生态产品价值实现机制试点审计工作指导意见》《丽水市生态产品价值实现机制试点审计指引》等制度规范。丽水市审计局党组成员、经责办主任陈樟林对试点工作深有感悟：“生态产品价值实现是新发展阶段推动共同富裕的重要议题，是践行‘绿水青山就是金山银山’理念的核心路径。浙江将其纳入领导干部自然资源资产离任审计范围，就是要更好地助力深化改革，发挥好审计的建设性作用。”

三、围绕探索构建领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系，在科学评价中精准画像

试点之初，省审计厅就将审计评价指标体系的设计、应用研究作为重点工作，不断探索构建定性与定量评价相结合的领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系。自2015年在磐安首次开展离任审计试点以来，围绕反映被审计领导干部任期内地区自然资源资产实物量与生态环境质量状况变化情况，着力破解审计评价无差别难题，初步形成“审评结合、以审定评”的量化评价指标体系，不断强化审计评价的科学性和精准性，提升审计结果与领导干部的关联度，实现评以致用。

注重积累经验，强化创新探索。2017年，湖州市审计局就已构建由3大类20项指标组成的量化评价指标体系，之后结合安吉、德清两县试点经验，进一步完善形成以审计结果为主要依据、适当采纳相关主管部门考核结果和相关对象调查测评结果的“共性+个性”综合审计评价指标体系。时任省政府主要领导对德清县探索“1+3”评价指标体系批示肯定。2019年，省审计厅以中央两办《领导干部自然资源资产离任审计办法（试行）》确定的七方面审计内容为基础，参考《浙江省绿色发展指标体系》《浙江省生态文明建设考核目标体系》，综合形成被审计领导干部任期内自然资源实物量、资源利用、环境质量、环境治理等4大类24项指标，开展定性与定量综合评价，在全面系统的基础上实现横向可类比，纵向可衡量。

注重因地制宜，强化实战实效。2021年，省审计厅借鉴审计署评价指标体系框架思路，完善形成简化版的“3+2”评价指标体系，进一步增强了评价指标体系的普遍适用性，易于审计人员理解和具体操作。该评价指标体系共分为3大类11项可扩展指标，主要包括约束性指标（目标责任制）完成情况、自然资源资产管理情况、生态环境保护情况三类一级指标。审计人员可根据党委政府中心工作，结合当地自然资源资产禀赋和生态环境基础，灵活设置相应的二级指标。对每个二级指标再细分为“总体情况”和“发现问题”形成末级指标进行量化评分。从试行情况看，一方面，审计人员可以因地制宜遴选并设置自主指标，有利于突出党委政府工作中心和当地工作重点。另一方面，通过末级指标，可以对工作作为和成效开展全过程综合评价，评价结果更加客观，有利于领导干部接受审计结果。

注重与时俱进，强化变革重塑。2022年4月，中央深改委审议通过《关于建立健全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见》，中央两办随后正式印发。省审计厅迅速在市县地方党政主要领导干部自然资源资产离任审计项目中进行试用，积累评价经验，并同步结合浙江实际进行探索，研究制定具有浙江特色的配套文件，先行构建具有浙江辨识度的市县地方党政主要领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系。一方面，突出改革创新，丰富内涵。将美丽浙江、林长制、田长制、河湖长制、生态产品价值实现等系列考核成果纳入评价指标体系，更好展示浙江在生态文明建设先行示范中的重要窗口作用。另一方面，突出实战实效，简明易用。在强调重大政策决策部署贯彻落实的同时，以目标责任制考核和约束性指标完成情况为主体，以审计发现问题和特定事项进行正向激励和负向约束。同时，充分利用浙江数字化改革成果，加快审计大脑建设，将领导干部自然资源资产离任审计纳入领导干部常态化“经济体检”子应用，贯通审计计划—实施—评价—成果运用全链条，加快推进领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系数字化应用，有效提高审计质效。

四、围绕做好审计“后半篇”文章，在深化成果运用中放大审计成效

审计不仅要“查病”，更要“治已病”“防未病”。通过督促问题整改、深化结果运用，做好审计“后半篇文章”，推动领导干部树立正确的发展观、政绩观，促使领导干部深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，坚定走好以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。

完善审计整改长效工作机制。强化审计发现问题整改，是增强审计监督效能、关系党和政府公信力、执行力的重要抓手。浙江在全国率先出台关于建立健全审计查出问题整改长效机制的实施意见，进一步压实被审计单位整改主体责任和主管部门的监督管理责任。对重大审计问题整改的程序、标准、责任进行明确和规范。各级审计机关在实施领导干部自然资源资产离任审计项目后，按照典型具体、重大共性的原则,每个季度梳理审计发现的重大问题，列入省委“七张问题清单”进行精密管控。省审计厅负责牵头抓好审计查出问题确认及挂号、整改认定及销号、督促检查及追责等关键环节，形成问题整改标准化、规范化管理，推动各级党委政府和有关部门落实问题整改，有力助推生态文明制度建设，推动省级有关部门制定完善相关制度30余项。

推动融入干部大监督格局。聚焦领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的权力运行和责任落实，更加主动融入干部大监督“审事评人”“知事识人”的要求，充分发挥领导干部自然资源资产离任审计在领导干部日常管理监督中的重要作用，不断推动审计监督与巡视巡察、组织部门之间的协作配合。与省委组织部共同开展会商研判，将审计结果作为领导班子和领导干部年度实绩分析和综合评价的重要依据，作为年度考核和干部选拔任用的重要参考，推动领导干部自觉支持审计、主动接受审计。不断深化与纪委监委、公检法等单位的工作对接，形成审前有重点、审中有共享、审后有反馈的协作模式，2017年至2021年，全省审计机关在领导干部自然资源资产离任审计中，共向有关部门移送事项142例。

更好发挥审计“防未病”作用。省审计厅编制印发《领导干部履行自然资源资产管理及生态环境保护责任负面清单和最佳实践案例》《审计发现共性问题清单读本》等，梳理领导干部自然资源资产离任审计中发现的普遍性、多发性、易发性问题，逐一列明每个问题的表现形式、定性依据、问题产生根源和建议对策措施，通过风险提示、问题启示、案例警示，供各有关地方、部门、单位在工作中借鉴参考，进一步提升自然资源资产管理和生态环境保护等方面的风险防范能力，预防和减少问题发生，为各级审计机关全面履行审计监督职责提供指引。

五、围绕推动领导干部自然资源资产离任审计提质增效，加快数字赋能实现科技强审

领导干部自然资源资产离任审计涉及面广、领域多、数据量大，加之自然资源资产本身的空间属性，审计时必须充分借助大数据技术和地理信息技术。省审计厅持续探索数字化审计方法，加快科技强审建设，推动领导干部自然资源资产离任审计提质增效。

注重非现场数据分析。在领导干部自然资源资产离任审计中，省审计厅积极借助自然资源专业力量开展大数据采集、归纳和分析，强化非现场审计大数据成果运用。2015年起，和原省测绘与地理信息局建立战略合作机制，充分运用“空天地一体化”监测系统，完善以地理信息技术进行资源数量指标核实、资源征占用、多规冲突等7方面26类审计技术方法，创新后台数据处理、现场审计与外业踏勘核实相结合的审计模式，有效破解资源环境审计“门难进、量难核、图难测”的难题。2019年，会同省自然资源厅完善战略合作内容，进一步推动测绘与地理信息数据、技术、装备在审计中的普及应用。每年，省审计厅在组织开展市县地方党政主要领导干部自然资源资产离任审计项目时，提前2个月汇集电子数据，集中进行数据分析和图斑比对，形成被审计地区自然资源总体情况、重要事项以及问题疑点等初步结果。在审计调查阶段，即可针对性部署核查，为后期编制重点问题核查清单和审计实施方案提供有效数据支撑。

强化专业技术普及应用。大力推动测绘与地理信息技术、先进装备等在现场审计阶段的应用，实施精准审计。借助省测绘地理信息科学研究院、浙江大学等技术团队，引入地理信息技术（GIS）、空间遥感技术（RS），开展无人机航空摄影测量、高光谱成像等辅助人工外业核查，普遍应用于多规冲突、耕地“非农化”“非粮化”检查、饮用水源地保护等审计场景，有效固定审计证据。如金华市审计局2020年在市生态环境局主要领导自然资源资产离任审计中，利用无人机+走航车，对山体砂石裸露、道路扬尘、露天焚烧等大气污染情况进行拉网式排查，对工业园区大气污染情况进行实时检测，实现快速锁定疑似污染排放源头。金华市审计局总审计师黄红华介绍：“自从应用无人机等现代技术开展巡查航拍，不仅大大减轻了审计人员的现场勘查工作量，更重要的是拓展了审计取证的覆盖面，可以高效实现偏远区域视频取证，极大地增强了取证能力和证据说服力。

加快构建大数据审计平台体系。为有效破解市县审计机关长期存在的大数据审计取数难和分析难这两大难题，省审计厅在历年探索应用大数据审计的基础上，着手构建面向全省的资源环境“1314”大数据审计平台体系，推动形成完整高效的数据协同工作平台。一是构建1个大数据审计平台入口。依托浙江审计大脑建设，省、市、县三级审计人员均可登录平台实时操作。二是构建数据资源库、方法分析库、成果运用库3个数据库。三是通过1张需求清单实现供需对接。由市县审计人员提交需求清单申请技术支持，省审计厅通过战略合作协议确定技术保障部门—省测绘地理信息科学研究院，由其提供数据疑点分析成果供基层审计人员使用。四是进一步完善需求响应、数据汇集、方法分析、成果运用等4项工作机制，以确保平台体系顺畅运转。通过构建“1314”大数据审计平台体系，为实现全省资环审计工作一盘棋确保了技术平台支撑。

六、围绕推动自然资源资产离任审计与各类监督贯通融合，在协同贯通中增强监督合力

着力推进领导干部自然资源资产离任审计监督与其他监督的协同贯通，聚合各类监督资源优势，共同打造系统集成、协同高效的监督矩阵，形成联动畅通、资源共享、优势互补、精准协同的监督合力，进一步打开监督成果转化为治理效能的新通道。

与人大监督合力，服务人大国有自然资源资产监督。2021年5月，省人大常委会审议通过《关于加强国有资产管理情况监督的决定》，明确在审议国有资产管理情况报告、开展国有资产监督时应当重点关注审计查出问题整改情况。省人大还注重通过数字赋能提升监督效率，上线应用“国有资产监督”APP，省人大常委可通过手机随时查看审计发现问题整改情况，并依据整改与问责清单开展实时监督、精准监督。省审计厅持续加大国有自然资源资产审计力度，主动配合省人大做好专题调研、专题询问，并基于审计发现问题提出针对性强的审计建议供决策参考。2021年8月，省审计厅印发《关于加强国有资产管理情况审计实施办法》，明确每年向省人大常委会报告国有自然资源资产审计情况。通过服务人大对国有自然资源资产监督，为完善自然资源资产法规制度体系提供审计支撑。

与行业监督合力，建立与自然资源督查执法协作机制。与省自然资源厅建立自然资源督察执法与领导干部自然资源资产离任审计工作协作机制，在会商研讨、信息通报、联合督导和结果运用等四个方面加强协作。每年定期通报年度工作计划，即时通报督察执法发现或查处的涉及耕地、采矿、生态保护红线等方面的重大问题线索或案件，以及审计发现的涉及自然资源管理的突出问题。协同开展督促检查，压实审计发现问题整改责任。协作机制建立两年来，省审计厅资环处副处长彭伟感受非常明显，“通过互通项目计划，综合运用信息数据,会诊疑难问题，共同推动督查整改,双方协作效率和效果都得到了很好的体现。而且，我们还非常重视对审计和督察执法中发现的普遍性、苗头性、倾向性问题开展会商研判，促进完善工作机制，来更好地体现审计的‘防未病’作用。”

与内审监督合力，建立国家审计与内部审计协同机制。与省生态环境厅、省林业局签订内部审计协同机制，按照“强化监督、强化服务、强化创新、相互支持、相互协调、相互促进”要求，建立会商沟通、咨询指导、信息通报、成果利用和交流推广机制及联合培训制度。在监督指导上，省审计厅以《浙江省内部审计工作规定》修订出台为契机，开展内部审计工作宣讲，联合组织业务培训和案例研讨，加强业务交流和信息共享。在协同支持上，借助内部审计和行业专家力量共同开展领导干部自然资源资产离任审计，既有效缓解国家审计力量和专业知识不足的压力，又可以促进行业主管部门提升内部审计工作水平。在成果运用上，注重充分利用内部审计成果，更好发挥内部审计的基础性、源头性、内生性监管作用，更好实现国家审计和内部审计工作的双赢格局。

（作者单位：王家华系省审计厅党组成员、副厅长；宣云洁系省审计厅资环处干部）