国家审计促进国家治理体系和

治理能力现代化的机制及路径思考

□ 励永惠    周敏君

国家治理体系和治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求。在浙江社会主义现代化先行的战略背景下，在各领域争创先行标兵的环境中，国家审计聚焦主责主业，不断优化工作规划和年度计划，以财政审计、经责审计、政策跟踪审计及其他专项审计的方式，对本省经济发展、政治建设、环境保护、数字赋能等现代化先行领域进行全要素、全方位和全过程审计监督和评价，发挥预警防范作用、监督揭示作用和谏言促进作用。

一、国家审计促进国家治理体系和治理能力现代化的机制分析

（一）构建科学的审计立项机制。

一是充分研判宏观形势，坚持靶向发力。审计机关对中央、省委省政府重大决策、重要会议、重要文件中蕴含的政治意图和政治要求进行深刻解读和深度挖掘，主动站在服务中央和省委、省政府大局的高度思考谋划审计工作，并跟随社会主义现代化先行战略重大抓手的演化进程不断调整审计重点，以实际行动争做“两个确立”忠诚拥护者 、“两个维护”示范引领者。审计机关进行充分的调查分析，全面摸清社会主义现代化先行战略实施的现状，进行宏观形势研判、审计环境分析和主要风险预测，以进一步确定该不该审，应该重点审什么。

二是科学规划审计工作，坚持对症下药。细分社会主义现代化先行战略，将其目标任务颗粒化，在充分了解宏观形势和审计环境、全面摸清被审计对象底数的基础上，从不同领域、不同层次、不同类别构建审计对象信息数据库。根据国家审计的法定职责、功能定位和目标任务，细化国家审计的具体职能，设计科学的算法，在审计对象信息库中进行检索匹配，挑选出国家审计应该监督而且能够监督的社会主义现代化先行战略实施载体，通过征求部门意见、专家评审论证等方式形成审计项目库。

三是不断优化立项机制，保障科学立项。审计立项机制是一个体系，项目立项程序仅仅只是这个体系中的一个重要环节，还应该确定审计项目的目标、项目实施的模式、项目资源的配置，为审计项目的顺利高效实施奠定基础。规范立项流程，对审计项目立项从初步建议、计划草案、协调沟通到立项审批的全过程进行标准化控制，明确各步骤的时间范围和具体要求。

（二）构建科学的审计组织实施机制。

一是提升审计组织方式的科学性。社会主义现代化先行战略的十三项抓手范围广、链条长且错综复杂，审计机关积极推进跨层级、跨区域、跨部门审计资源的统筹配置，形成统筹推进、分级负责、协同联动的审计“一盘棋”格局，以切实保障审计效果。省级审计机关成立领导小组，负责统筹领导、组织协调、研究解决相关重大事项。领导小组下设综合组、实施组和市县核查组。综合组负责综合协调、业务指导等工作；实施组由省级审计机关对口联系业务处室牵头，负责制定实施方案、实施审计、审计报告、审计整改和项目归档等工作；市县核查组由市县审计机关业务骨干组成，负责对综合组下发的审计核查事项现场核查、督促审计整改等工作。

二是发挥审计数字赋能的效率性。依托“金审工程”三期，推进审计业务、行政办公全面数字化管理。审计机关与业务部门协商制定数据采集方案，确定数据采集的方式、频率、内容、格式等。制定统一的标准，对数据信息进行筛选和预处理，并分类进行存储。利用大数据分析准确识别偏差来发现审计疑点，有效进行分类来提高审计效率。对“重大审计问题清单”模块进行迭代升级，按照“突出财经纪律、隐性债务和金融风险问题”等要求，精心筛选一批重大问题上线，并加快推进审计整改一体化智能管理系统省市县三级贯通集成，努力实现问题管理、结果汇总、对账销号、报告分析等“一网通办”。加快开发建设新应用。针对近年审计工作中的难点问题，探索用数字化手段对审计业务流程、技术方法、协同机制等进行全方位、系统性重塑。

三是实现审计组织方式的开放性。高效协同各监督机关，建立完善审计与纪委监委、组织、发改及其他职能部门的联动工作机制，与相关部门信息共享，提高工作效率，与主管部门、纪检监察部门联合审查被审计单位各种违规违法问题。与公安、检查、司法部门联合打击各种经济犯罪问题。高效协同内部审计与社会审计。构建国家审计主导、社会审计参与、内部审计补充的审计全覆盖工作机制。

（三）构建审计工作分析研究机制。

一是加强对审计对象的分析研究，保障审计实施方案的科学性。审计项目实施之前，加强对审计对象的分析研究。在摸清审计对象底数的基础上，不断建立和完善审计对象资料库，并定期收集整理和归纳分析，不断更新资料库。运用数据分析技术开展试审工作，帮助审计人员对整个审计工作的过程性要素、关键性问题、薄弱性环节进行有效预判，以找准审计方向、明确审计思路、定准审计重点，制定科学的审计实施方案。通过对前期审计成果的分析，为确定审计重点、优化审计模式提供借鉴。

二是加强对审计资料的分析研究，揭示主要问题和风险隐患。针对具体的资金流、业务流和信息流，研究以什么样的组织模式、审计方式来获取关键审计证据、形成完整的证据链，以获取关键线索、揭示重大问题。将审计发现的问题放在改革发展大局下审视，善于从推动“重要窗口”“先行省”和共同富裕示范区建设的高度去思考分析问题的前因后果、来龙去脉，着重从体制机制和政策层面去探究问题产生的根本原因，并进一步评价可能产生的影响与后果。

三是加强对审计结果的分析研究，提出更具建设性的对策建议。审计机关在发现问题的基础上，加强分析研究，吃透问题，集思广益提出有用、具体、详细的解决方案，为科学决策提供参考。通过定期编制和发布共性问题清单、风险防范清单、典型案例、同类问题整改标准等方式，给各地各部门植入防病“疫苗”，促进审计对象举一反三、以点带面、由此及彼、从治到防地健全制度、完善管理，实现从源头上遏制屡审屡犯问题。从体制、机制、制度、管理等层面进行成因分析，坚持分类处理、精准施策、标本兼治，从服务争创社会主义现代化先行省的视角，提出更加精准、更深层次的对策建议。

（四）构建审计整改和成果共享机制。

一是追踪、督促审计问题整改。审计机关夯实被审计单位、审计整改第一责任人、主管部门、审计机关等4方面责任，准确界定立行立改、分阶段整改、持续整改3类整改责任，确保责任到位。推动完善党建统领的“七张问题清单”闭环管理机制，定期对上级和本级审计反映的涉及本地区的问题进行梳理，汇总形成重大审计问题清单，纳入各地“七张问题清单”并加大力度督促整改，努力实现以整改成效促进提升党的领导力。探索运用数字化手段健全完善挂号销号、督促检查、整改约谈、会商研判、结果报告等全链条管控机制，促进提升审计整改质量和实效。

二是加强审计成果共享和应用。在全省范围内建立互联互通的审计成果信息库，及时对审计成果进行汇总，下级审计机关的审计成果要及时报送上一级审计机关，并允许审计成果信息充分共享，相关审计机关可以查询、运用其他审计机关的审计成果。完善共性问题清单。编制审计发现共性问题清单，涵盖社会主义现代化先行战略重点领域的共性问题，推动相关部门及时自查自纠审计发现问题，发挥预防和警示作用。加强与其他部门的外部联动，多角度挖掘“一果多用”，形成“双向输出”的成果应用机制。比如建立经责审计结果会商研判机制，对重点对象给予提醒或批评教育，推动审事察人、审事评人有力落实。推动有关部门把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和制定政策、完善制度的重要参考。

二、审计服务国家治理体系和治理能力现代化的路径思考

（一）以政策系为主线审查重大政策的供给与执行。

审计机关以政策跟踪审计为抓手，重点关注配套措施是否完善、政策执行是否到位、任务目标是否完成。审计通过揭示大量配套制度不完善、政策执行有偏差、变相违规执行、政策任务不达标等政策落实中普遍性、高频次问题，清晰呈现影响政策执行效果的关键因素，有利于制定应对性措施，督促政策措施执行到位、任务目标有效完成，防止变相违规执行，真正实现政策目标。

浙江审计机关积极服务于社会主义现代化先行战略，紧扣促进构建新发展格局、促进深化改革、促进改善群众生活品质，围绕科技创新、数字化改革、国企改革、“双循环”战略、乡村振兴等重大抓手，对相关财税政策、扶持政策、推进政策、服务政策开展审计。比如通过开展数字化改革推进审计调查，揭示了先行先试应用平台、综合应用门户、一体化数据资源方面的问题，推动教育、建设、人力社保等部门实现“多跨协同”，促进数字社会系统完善。开展重大科创平台政策落实审计调查，揭示了财政奖补政策执行不到位、科技创新平台运营绩效不高、创新体系建设任务不达标等问题，促进财政奖补资金落实到位，提升科技创新平台运营绩效。组织实施“双循环”战略推进审计调查，发现“放心消费建设”工作不够到位，消费流通领域财政专项资金管理不规范，推动主管部门督促有关市县拨付消费流通领域财政资金1.5亿元，加强对“放心消费建设”培育对象的动态管理。实施国企改革重点任务落实审计调查，揭示了国有资产统一监管进度有待加快、国有资本布局优化整合未如期实现、混合所有制改革有待加强等问题，省深化国企改革领导小组办公室根据审计结果加快推进国有资产交易数字化整合工作。

（二）以资金流为主线审查重大资金的配置与使用。

审计围绕“合法性、合规性和效益性”，从四个方面对财政资金开展审计：一是资金的配置是否科学；二是资金的获取是否合法；三是资金的配套是否到位、拨付是否及时；四是资金的使用是否规范。审计揭示了财政资金配置、使用和绩效方面的主要问题，并从预算管理、资金管理、项目推进等方面分析了原因。审计揭示的问题以及相关原因的分析，为统筹盘活财政资金、规范财政资金管理提供了重要指引。有利于促进体制机制的完善，改变财政资金多头管理的局面，进一步完善财政预算管理制度。有利于规范资金管理，及时完成资金分解和细化工作，保障资金得到及时使用，严格资金的使用范围。

浙江审计机关以预算执行审计、专项资金审计为抓手，对财政资金的配置、管理、使用和效益情况开展审计。紧扣预算管理和促进财政资金提质增效，组织开展省级预算执行和决算草案、省级部门预算执行、市县财政决算等审计项目。在开展大数据分析的基础上，重点对部分单位进行全面审计并首次探索开展政府财报编制情况审计，促进预算资金规范管理。紧扣民生保障对社保、医疗、养老等专项资金实施审计。开展全省社保基金审计及社保基金运行风险审计调查，促进全省近万名困难群众参加养老保险并获财政补助、50多个市县追回违规收费。开展医疗保险基金审计，促进地方财政保障及时落实，严格医保支付审核。开展养老保险基金审计，确保困难群体得到保障，纠正保险基金未开展竞争性存放等问题。

（三）以项目流为主线审查重大项目的进程与绩效。

审计对工程项目实施跟踪审计，从项目立项审批到投入使用覆盖项目建设周期全过程。项目建设前主要关注项目审批的规范性和开工的及时性；项目建设中主要关注建设进度、项目管理、项目停工、弄虚作假方面的问题；项目建成后主要关注项目使用的效益问题。审计揭示了项目审批不及时不规范、项目建设进度滞后、建设效益低下等问题，并从体制机制不完善、政府部门履责不到位、前期准备工作不充分、建设方案编制不科学、项目推进不积极、项目管理不规范等方面分析了问题产生的原因。审计揭示的问题为今后体制机制改革、提升政府履职能力、规范项目建设行为、提高项目建设效率和效益提供了指引和依据。

浙江审计机关围绕民生发展、生态建设、长三角一体化发展等领域的重大项目开展跟踪审计。比如连续2年开展长三角一体化发展重大项目跟踪审计，揭示了项目建设推进不理想、项目建设投资额申报不实、项目建设内容与申报不符等问题，推动了省长三角办强化重大项目动态监测工作，收回大量违规奖补资金。连续9年开展保障性安居工程跟踪审计，揭示了安居工程资金违规使用或闲置、安居工程项目税费应减免未减免、违规分配公租房等问题，根据审计结果清退大量安居工程应减未减税费。对重大水利项目实施专项审计调查，促进项目建设及时推进，规范项目运维管理。

（四）以“放管服”为主线审查政府的行政作为。

清廉浙江建设、整体智治是对政府行政作为的直接要求，科技兴省、数字化改革、乡村振兴、共同富裕等重要抓手的推进也对政府的行政能力提出了更高要求。审计持续跟踪“放管服”改革的推进情况，主要关注政府是否规范行使行政职权、高效提供行政服务，领导是否有效履行经济责任和自然资源资产责任，是否存在玩忽职守、弄虚作假等行为。

浙江审计机关以领导干部经济责任审计、自然资源资产离任（任中）审计、减税降费政策跟踪审计等为抓手，对领导的履职情况、政府的行政情况、廉政建设情况等进行审计。比如按照省委“审计扩面、服务换届”要求，举全省审计机关之力组织实施14个市县党政主要领导经责审计和自然资源资产离任（任中）审计项目，通过审计追回财政奖补等资金、退还企业保证金，推动有关部门完善制度。开展减税降费政策跟踪审计，促进税费减免政策落实到位，及时清退涉企保证金，及时支付拖欠民营企业款项等。紧扣清廉浙江建设持续加大对违纪违法行为的查处力度。审计查出玩忽职守导致权力失控、弄虚作假造成国家利益损失、逾越底线引发个人廉政和单位财务风险等问题。对违反财政财务收支法律法规的，依法下达审计决定，要求有关单位予以纠正；对重大违纪违法问题线索和应当追究责任的，依纪依法移送有关部门查处；对管理不规范的，建议有关部门建章立制，切实加强内部管理；对涉及政策、法规和制度方面问题，建议有关部门结合相关改革统筹研究解决。

（作者单位：宁波市审计局）