地方党政主要领导干部经济  责任审计创新发展研究

□ 张淳淳  贾云洁  王爱政  沈丁盼

编者按：为纪念1982年宪法确立审计监督制度四十周年，全面回顾和宣传党领导下中国特色社会主义审计监督制度的演变历程和实践经验，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视审计工作，推动中国特色社会主义国家审计制度不断发展完善取得新进展、新成效，结合审计署征文活动，浙江省审计厅开展主题征文活动，共评选出获奖论文27篇。现将一等奖、二等奖论文进行刊发，以飨读者。

2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了修订后的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称新《规定》），对经济责任审计工作提出了新要求、指明了新方向、提供了新遵循。

一、我国经济责任审计的发展历程

自20世纪80年代起，经过四十多年的探索与实践、发展与深化，经济责任审计已逐步走向法制化、制度化、规范化，主要分为产生、发展和完善三个阶段。

（一）经济责任审计的产生阶段。

1982年，宪法正式确定了审计监督制度，第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。”1985年，部分市县级初现经济责任审计萌芽，开始探索对国营企业厂长（经理）的承包兑现公证审计和离任审计。1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，标志着经济责任审计制度的初步确立。

（二）经济责任审计的发展阶段。

2006年2月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过关于修改《中华人民共和国审计法》的决定，第二十五条规定“审计机关按国家有关规定，对国家机关和依法属于国家机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政支出、财务支出以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”，正式确立了经济责任审计的法律地位。2010年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对经济责任审计具有里程碑的作用。

（三）经济责任审计的完善阶段。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视审计工作。党的十八大报告提出，要建立健全权力运行制约和监督体系。党的十八届三中全会提出，要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。党的十八届四中全会提出，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发修订后的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，强化了党对审计工作的集中统一领导，是新时代经济责任审计工作的基本遵循。2021年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过对《中华人民共和国审计法》的修改，将原审计法第二十五条内容修改为第五十八条：“领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计，依照本法和国家有关规定执行。”

由此可以看出，经济责任审计的产生,既带有对厂长（经理）等受托人审查、评价、监督其受托责任履行情况的功能属性，同时其政治功能不断增强，其政治属性是作为国家审计体系重要组成部分的天然属性。

二、地方党政主要领导干部经济责任审计的创新经验

近年来，为适应经济责任审计工作新形势、新定位、新要求，更好地融入干部大监督机制，贯通经济责任审计的“用”“统”“审”“评”关键环节，我省不断探索一条具有中国特色的经济责任审计创新发展之路。

（一）以“用”为主导，由外向内驱动全流程变革再造。

建立会商研判机制，实现结果实质性运用。作为改革创新的策源地，省委省政府高度重视经济责任审计工作，统筹谋划、协调推进、督促建立经济责任审计结果运用制度，有效保证并激发了经济责任审计工作创新变革的内驱力，确保了党委、干部监督管理部门和审计部门之间良性互动的沟通、会商研判机制形成。2020年，省委组织部与审计厅联合印发《经济责任审计成果运用会商研判实施办法（试行）》，进一步优化完善经济责任审计会商研判机制。

紧扣使用对象运用需求，创新重塑审计文书。为更好地服务于干部监督管理需求，省审计厅专门印发了《关于创新规范省管领导干部经济责任审计结果文书意见（试行）》，紧扣被审计领导干部权力运行和责任落实，提炼形成“五审五评”作为领导干部履行经济责任审计监督评价的五个维度，创新重塑审计报告和审计结果报告体例，创新开发新的审计结论性文书即会商研判材料，从而打通从专业审计报告到干部评价、使用和责任追究的“最后一公里”。

加大二次开发应用，实现审计建设性作用发挥。在现有单个经济责任审计报告和审计结果报告基础上，加大分类型、分行业审计结果的综合分析提炼，形成审计共性问题清单，放大审计监督优势。同时，还加大跨年度、跨领域审计结果的综合提炼分析，如在综合分析“十三五”时期县级党政领导干部经济责任审计中发现的典型性、普遍性问题的基础上，提出新时代县级党政主要领导干部能力与素质的要求与建议，实现了对现有经济责任审计结果的深度开发和应用。

（二）以“统”的科学谋划，高质量推动审计全覆盖。

以审计结果运用为导向，科学谋划审计项目计划。2021年，为更好地服务于市县党政主要领导干部换届需求，省委审计委员会决定对14个市县27名党政主要领导干部开展经济责任审计和自然资源资产离任（任中）审计，从中足以见得省委高瞻远瞩，立足十四五经济社会发展需求，运用经济责任审计结果来辅助省委科学选人用人的迫切性和重视性。这一外部运用制度环境的变化，形成变革再造传统经济责任审计结果供给系统的强大外部驱动力。

以高质量的审计结果为基点，创新审计项目组织方式。2021年，为高质高效地完成省委交办的市县党政主要领导干部经济责任审计任务，省审计厅创新审计项目组织方式。一是重构大项目组织模式。成立市县经济责任审计工作专班，下设综合协调、业务指导、复核审理三个组，统筹协调资源调配、业务指导、项目进度、质量管控、报告体例等工作，统筹经济责任审计项目和自然资源资产责任审计项目，统筹省审计厅本级处室和6个地市级审计局力量，统筹整合国家审计、内部审计和社会审计资源，做到多方协同联动、一体推进。二是坚持试审先行。组织省审计厅相关处室、6个地市级审计局的项目主审等人赴S市先行开展试点审计，先行探索资金资产资源三本账，为制定审计工作方案等打下坚实基础。三是创新安排多个审计专题。针对市县经济社会发展中存在的普遍性、倾向性和热点性问题，谋划若干个审计专题，每个审计组牵头负责一个专题，其他审计组按照专题方案核查取证。

设计赛马考核评比机制，驱动各方重视审计质量。在大项目组织模式确定后，省审计厅创新设计“一图、一表、一码”赛马机制，通过考核评比、项目质量、改革创新、干部素质及清廉审计等五个方面比拼赛马成效，有效驱动了参审审计局担当作为、争先进位，为高质量、高标准地完成审计任务提供了保障。

（三）以“审”的精细管理，确保审计查准查深查透。

系统研究被审计地区政策环境，找准地区发展总体目标。通过查阅上级领导批示、上级下达的重大工作任务等文件，分析上级党委党代会和政府工作报告文本数据涉及被审计地区的具体工作任务，结合走访座谈等，研究分析中央、省对被审计地区的政治意图、战略谋划和政策要求。

深入研究被审计领导履职行权特点，科学确定审计重点。根据领导干部行使权力和落实责任的情况，结合被审计地区的经济社会发展情况和资源禀赋特点等，有针对性地选资金、资源、资产、项目和政策落实情况进行审计，“由人及事”确定审计重点。通过趋势分析、结构分析、关联分析等方法，分析被审计地区经济社会发展的总体运行态势、发展质量、效率和潜力等情况；通过系统梳理书记办公会议、常委会、政府常务会议、市长办公会议、兼任议事协调机构等决策的各类重大经济事项，与四套班子及各部门主要领导谈话等方式多维度获取信息，分析领导干部履责行权特点；通过算好资金、资产、资源“三本账”，揭示资金管理、债务管理、国有资产管理和土地管理等中存在的主要问题和风险隐患。

以重点核查事项清单为龙头，强化审计质量控制。省审计厅探索创新大项目审计质量管控体系，形成省审计厅工作专班顶层质量控制、各审计组中层质量控制、各审计小组底层质量控制等三层审计质量控制体系。为从源头上把控好质量，省审计厅工作专班负责审核修正各审计组核查事项清单，各审计组负责制定完善核查清单，各审计小组负责落实核查清单，从而更有效地管控多个审计组的审计进度、审计效率和审计质量，为实现查准查深查透目标提供了坚实保障。

（四）以“评”的延展对接，保障结果能用好用管用。

丰富拓展“个性化”评价，提升履责评价画像的精准性。一直以来，经济责任审计评价，无论是分项评价结论，还是总体评价结论，都存在一定的格式化问题，影响了审计结果的应用价值。因而，从审计结果运用角度来看，经济责任审计评价创新发展的关键是能够对被审计领导干部履行经济责任情况进行精准评价、精准画像，而增加个性化的审计评价内容则是实现创新发展的路径之一。

延伸开发新型“五评”体系，更好对接结果运用需求。传统的经济责任审计评价较为分散、不够系统，出具的审计结论专业性较强，一定程度上影响了运用效果。2021年，省审计厅创新性地提出从“五审五评”五个维度评价领导干部履行经济责任情况，具体包括：一审重大决策部署贯彻落实情况，评令行禁止的政治意识和政治执行力；二审谋划推动高质量发展情况，评建设“重要窗口”的担当和能力；三审重大经济决策管理情况，评履职用权的民主法治意识和决策管理能力；四审资金资产资源管理和经济风险防控情况，评统筹发展和安全的驾驭能力及为民服务的宗旨意识；五审党风廉政建设责任和遵守廉洁从政（从业）规定落实情况，评全面从严治党的主体责任意识和知敬畏、守底线的规矩意识。

三、地方党政主要领导干部经济责任审计的现实困境

（一）审计资源配置存在制约。各级审计机关普遍存在审计力量与审计任务不匹配的情况，现有的地方党政主要领导干部经济责任审计资源配置也存在难以达到审深审透的情况，如部分抽调的审计人员，需要兼顾原单位未完成的审计工作，工作专注力受到影响；通过购买服务的审计资源投入，会受到所在审计机关对协审人员成本制约等情况。

（二）配套制度供给滞后于实践发展需求。地方党政领导干部经济责任审计仍面临着“审什么”“怎么审”“怎么定责”“怎么评”的现实困境，与配套操作指导供给不足相关，缺少指导性强的具体操作指南等加以有效引导。

（三）大项目组织模式下审计质量控制尚待完善。大项目组织模式下如何实现复杂审计组团队人员的激励与管控虽有所破题，但未得以实质性解决,如在多组长、主审组成的审计项目管理领导层中，如何实现管理层审计思路理念的统一，如何解决个体认知之间存在的认知差异和分歧，如何形成现场管理的合力等。

（四）审计人员能力素质与新时代需求存在差距。地方党政主要领导干部经济责任审计对象比较特殊，区域情况往往也较为复杂、差异较大，审计人员在把握一般性规律与特殊性规律、总体分析与重点突出、从经济问题分析政治端倪的能力、审事察人的能力、驾驭复杂审计事项的能力尚待提升。

四、深化地方党政领导干部经济责任审计创新发展的策略建议

（一）深入落实落细研究型审计。一是加大对经济责任审计业务本质规律的研究，厘清经济责任审计与传统审计之间的区别、联系，系统再造经济责任审计基本认知体系，为深化经济责任审计创新发展提供新理论、新认知、新理念支撑。二是强化对领导干部权力运行和责任落实共性特征的研究，固化形成一致认可的研究成果。三是加大对被审计地区经济社会发展个性特征的研究，找准地方特色审计内容切入点，查准地方特色问题，为地区经济社会健康安全 发展保驾护航。

（二）加大配套业务操作制度供给。一是制定地方党政经责审计操作手册，深化“五审”内容，对重大决策部署贯彻落实、推动高质量发展、重大经济事项决策、资金资产资源管理和经济风险防控、党风廉政建设和廉洁从政等“五审”内容的查核重点、查核资料、取证内容等标准化，细化常用标准审计事项，并以清晰的步骤展示每步应完成的审计内容、需要的审计证据、审计资料等。二是健全地方党政经责审计评价体系，优化“五评”标准，在资金资产资源“三本账”的基础上，既要从“五评”维度优化定性评价，又要从定量指标来描述被审计领导干部履责情况。同时，还应探索制定地方党政经责审计定责指南，优化定责标准，细化定责范围，统一定责尺度，有效解决“怎么定责”。

（三）优化大项目组织模式下审计质量管控体系。一是健全审计业绩考核激励机制。要调动各参审审计机关、各参审部门的积极性，纾解绩效考核壁垒带来的审计资源统筹问题。二是健全审计现场质量控制机制。要聚焦重点，精准发力，确保审深审透。三是健全审计项目后评估机制。要通过有重点、有选择、定期进行的专业评估，全面复盘地方党政主要领导干部经济责任审计的经验与不足，找准深化经济责任审计创新发展的方向。

（四）强化经济责任审计队伍建设。一是提升政治能力素养。要学深学透习近平新时代中国特色社会主义思想，不断提高政治素养和政治站位。二是提升政策分析能力。要善于发现问题，更要善于从政策研究视角思考分析问题的前因后果、来龙去脉，提出行之有效的问题解决方案，更好地发挥审计机关宏观调控“工具箱”的价值作用。三是提升专业胜任能力。要加大对审计人员全局观、战略思维、系统思维和辩证思维的系统培训，注重对审计人员思维能力和专业学科知识的培养，强化审计人员的法治思维能力，严格恪守审计边界，依法履行审计监督职责。

 （作者单位：杭州市审计局）