浅析粮食安全审计的思路方法

□ 马宁洲

粮食安全关乎到国家的经济发展、社会稳定和国家安全。我国始终高度重视粮食安全问题，将其作为治国安邦的民生要事。尽管我国粮食连年丰收，库存充裕，但粮食安全基础仍不稳定，诸多矛盾和问题都亟待解决。

一、粮食安全面临的问题

（一）储备粮管理有待完善和改进

储备粮是保供稳市、维护国家安全的重要物质基础，是关键时期的救命粮。对此，中央层面相继出台了《中央储备粮管理条例》等多个政策文件专门就储备粮的管理体制、运行机制、内控管理和外部监督做了明确的规定。但是，储备粮管理在粮食主管部门责任履行、粮食储存、购销和轮换管理等方面仍存在不少问题。

（二）种子保护和利用工作亟待加强

有种才有粮，种子问题得不到有效解决，农业方面将面临“卡脖子”局面，因此，大力发展种业是粮食安全的根本保障。目前，在一代代科技人员的不断努力下，我国农作物良种覆盖率节节攀高，已达到96%以上，水稻、小麦、大豆等农作物也全部为自主品种，真正实现了“中国粮”主要用“中国种”的目标。但与国外相比，良种保供、科研育种等方面仍存在较大差距，部分种源仍然依赖于进口，我国现代种业可持续发展有待加强。

（三）高标准农田建设存在短板

高标准农田具有集中连片、设施完善、高产稳产、生态良好、抗灾能力强等特征，与现代农业生产和经营方式相适应，有利于提升农作物产量、质量。近年来，各地政府大力推进高标准农田建设，取得了一定成效。但根据审计署在相关审计项目中揭示的问题来看，高标准农田建设仍存在诸多问题，如数量质量不达标、规划布局不合理、管理利用不到位等。

二、粮食安全审计的思路和方法

审计机关应把粮食安全相关政策的落实情况作为审计工作的重点内容，聚焦粮食安全方面存在的短板弱项，揭示政策落实过程中存在的问题和潜在风险，找准问题症结，提出相应审计建议。审计过程中，既要做到“纵向到底”，要落实到相关政策制定出台的“最先一公里”和基层具体执行的“最后一公里”，又要做到“横向到边”，要覆盖涉及粮食安全各主要环节，也要覆盖农业农村、自然资源、财政等政府部门以及各相关科研院所。

（一）加强储备粮管理方面的审计

一是关注粮食主管部门职责履行情况。审查粮食主管部门是否按时会同相关部门提出地方储备粮年度轮换计划并下达给承储企业。是否执行相关文件要求对地方储备粮的数量、质量和储存安全实施定期或不定期监督检查，是否对地方储备粮的轮换执行实行有效监督。查看当地是否具备完善的粮情监测体系和完善的储备粮动用机制。核实粮食主管部门是否及时回复和处理关于地方储备粮经营管理违法问题的举报。

二是关注储备粮储存管理情况。主要涉及储备粮数量真实性、质量安全性以及承储库点储存管理的合规性等三方面。真实性方面，关注有无粮食轮换补库不及时、擅自串换粮食品种、未按规定扣除质量不达标和损耗粮食等造成库存粮食账实不符、亏空短缺；有无通过“转圈粮”、虚开发票“空买空卖”等方式虚假入库；有无虚报瞒报、随意调整储备库存；有无擅自动用、倒卖盗卖储备粮等问题，审查粮食库存数量及品种是否达到储备计划要求。安全性方面，核实有无掺杂掺假、以次充好，有无管理不善、失职渎职造成储备粮损坏；有无重金属超标、真菌毒素、虫害霉变影响粮食食用安全；有无以储备粮清偿债务或为债务作担保等问题，审查储备粮质量是否符合国家粮食储存指标要求。合规性方面，关注有无违规决策，选定不具备资质、不满足条件的承储库点；有无假租仓、真委托，超仓容、混仓存放储备粮造成重大质量安全隐患；有无驻库监管不力，监督检查流于形式，问责追责不到位，以权谋私、向特定关系人输送利益等违法违纪问题，审查粮库选择的合规性，以及粮食主管部门、各地储备粮管理公司、农发行是否认真履行驻库监管义务。

三是关注储备粮购销和轮换管理情况。主要关注粮食宏观调控计划执行情况和购销轮换业务的真实性、合规性。粮食宏观调控计划执行情况方面，关注是否存在无计划或超计划收购、销售、轮换地方储备粮；是否存在未按期完成地方储备粮轮换计划，审查储备粮购销轮换的政策依据、轮换计划及完成情况。购销轮换业务真实性、合规性方面，关注有无虚增入库成本、以旧粮顶替新粮、高价售出低价入账、低价购进高价入账等方式套取差价，骗取补贴和贷款；有无库存超期、应轮换不轮换导致质量不达标；有无将不宜食用的粮食出库流入口粮市场；有无通过高价收购、低价销售储备粮等方式向民营企业或个体户输送利益；有无受托购销单位倒卖粮食、挪用购粮款造成损失等问题，审查储备粮管理公司、粮库是否严格按规定购销轮换储备粮。

（二）加强种子保护利用方面的审计

一要关注种子生产保供能力短板。聚焦种子基地建设、种业科技创新、良种繁育等情况。一方面关注国家级种业基地建设情况，揭示是否存在规划统筹不到位，布局不合理，设施设备配套不足，导致种子生产加工能力难以达到生产保供要求的问题。另一方面关注已建成基地种子生产保供情况，了解基地制种面积、产量等情况，核实基地有无被违规占用或改变用途，是否存在影响基地稳定性的问题。

二要关注优质种质资源保护利用情况。种质资源普查、收集、整理、鉴定及保存方面，关注国家明确的年度收集和入库保存种质资源任务完成情况，有无普查工作缺位，对已收集种质资源保护不到位等问题；关注已入库种质资源监测、繁殖更新等情况，揭示有无种质资源监测、更新不及时导致库存种质资源质量下降、遗失等问题。种质资源库、保种场方面，重点关注工程项目规划制定、建设管理、发挥效益等情况，揭示有无项目布局规划不合理、项目进度滞后、项目建设偷工减料以及建成后利用率低等问题。同时关注种质资源开发利用共享和信息管理情况，揭示有无开发利用率低、资源信息开放共享少等问题。

三要聚焦种业科技研发情况。关注科研院所、高校、企业等单位种业基础性、战略性研究以及常规作物育种等公益性研究情况，揭示是否存在科研经费投入不足，科研成果权益改革进展慢等问题。关注农业农村部、科技部安排的科技研发项目推进情况以及资金绩效情况，种业工程项目有无偷工减料、损失浪费、盲目立项等问题，科研资金是否充分被投入到种业“卡脖子”领域，是否存在被挪用、闲置等问题。

（三）加强高标准农田建设方面的审计

一是关注高标准农田建设任务完成情况。围绕国家每年下达的高标准农田建设任务，摸清各地高标准农田建设情况，判断任务完成情况是否真实，是否有重复统计，是否存在弄虚作假、虚报完成任务等情况。聚焦高标准农田建设资金的分配、管理和使用，核实是否存在分解下达不及时、闲置挪用、工程款拨付使用不规范等问题。

二是关注高标准农田建设质量情况。通过抽查建设项目的招投标文件、施工合同、工程量清单、竣工验收报告等资料，筛选疑点地块进行现场踏勘，核实是否存在未按设计图施工、质量不达标等情况。调取高标准农田建设项目可行性研究和初步设计文件，查看建设内容是否包含提升地力措施，结合土壤有机质含量、酸碱度等监测数据，核实是否存在未实施地力提升措施等问题。选址方面，通过对高标准农田上图入库数据进行分析研究，核实是否存在将项目安排在25度以上坡耕地上，不集中连片，与现在农业生产和经营方式不相适应等问题。

三是聚焦高标准农田后期管护情况。了解当地政府或主管部门是否建立管护机制、明确管护主体、落实管护经费等，是否存在长效管护机制不健全、经费落实不到位等问题。实地踏勘已移交高标准农田项目，查看工程运行情况，核实是否存在机耕路无法通行，灌排管网无法正常运行等情况。通过将入库图斑与卫星遥感图斑等数据进行比对分析，结合现场排查和档案审阅，落实疑点和线索，核实是否存在高标准农田被占用或改变用途，用于“非农化”建设等问题。

除了上述三方面外，审计还需关注惠农补贴、农业保险、农业生态环境保护、城镇化建设等和粮食安全密切相关的方面，切实发挥好审计在保障粮食安全方面的重要职责。

（作者单位：宁波市审计局）