PPP项目审计的探索与实践

□ 王相敏

目前我国部分PPP项目已完成建设，进入政府付费阶段。作为公共投资模式之一，如何开展PPP项目审计、如何确定审计重点成为国家审计机关和审计人员关心的问题。台州市椒江区审计局结合本地区PPP项目发展现状，开展相关审计，及时查摆PPP项目风险隐患，助力推进PPP项目规范有序开展。本文以T项目审计为例，介绍PPP项目审计开展情况。

一、PPP项目审计重点内容

2017年12月至2018年12月，椒江区共签约5个PPP项目，涉及教育、市政、小城镇环境及绿化整治等，初设概算总额达22.78亿元，最长合作期19.5年，最短10年。目前已有2个项目完工，进入运营期，2个项目在建，1个项目停工。T项目作为该区第一个完工并投入使用的PPP项目，内容为建设一所办学规模84个班的学校以及室内体育场馆（包括游泳池等体育设施）、报告厅、停车场及配套商业用房等商业物业运营维护和经营。纳入PPP项目的建设投资概算金额为4.85亿元。审计从政府监管者的角度深入研究，把PPP项目合同各方履约情况作为审计重点。

（一）关注PPP合同条款执行情况

一是检查PPP项目资金管理使用和建设期管理执行国家有关规定、PPP合同条款情况。二是根据PPP合同有关投融资监管中对建设资金的监管内容，审查项目资本金到位情况、资本金来源是否符合合同要求；审查资金支出情况，各项支出的真实性、合规性、合理性，重点关注资金支出与股东之间的关联支出情况，是否存在虚构业务，提早转走建设期利润的关联交易事项。

（二）关注PPP项目独立分包工程

一是PPP合同确定的独立分包工程，项目公司是否按照法定程序进行，分包单位是否达到相应的资质要求，招标方式是否合规，是否按规定进场交易，有无将设计概算设为招标预算价情况，招标结果是否合法。二是政府方代表有无按要求对政府采购做到有效监管，对发现的问题，是否提出质疑和调整。三是项目公司与分包单位是否存在利益输送问题。

（三）关注工程变更和结算管理情况

一是关注工程变更是否与PPP合同工程变更条款相符，重点关注变更的必要性、合理性。二是关注材料价格确定情况，特别对于赶工期的PPP项目，是否存在大量的材料价格在建设期没有及时签证，待工程结算时由PPP项目合同双方确认，关注价格确认的公允性。

二、PPP项目审计发现的问题

（一）独立分包工程招投标监管缺失

一是招标方式不合规。厨房设备、游泳池设备和智能化工程招投标采用非政府采购项目参照政府采购流程方式，未按政府投资项目建设工程招投标方式和评标办法进行招标，如智能化工程必须进行公开招标却采用邀请招标方式、厨房和游泳池设备未按区小额工程招投标办法进行招标。二是将设计概算设为招标预算价。上述三项内容招标以设计概算为招标预算价（即报价上限），未采用政府方代表委托中介编制的施工图预算价，以及经专家论证优化后的招标清单预算价，根据招标结果，现中标价仅按概算下浮6.2%，比以正常下浮率测算高出300多万元。三是未按规定进场交易。三项内容招投标、评标过程直接放在招标代理公司办公点进行，未进入市公共资源交易中心和区小额工程交易场所进场交易。

（二）建设管理监管缺失

一是无价材料签证难确定。为赶工程进度，在实际施工中未及时确定变更材料价格，导致项目送审过程中，尚有670项材料价格待PPP项目合同双方确认，不利于PPP项目合同条款的有效执行。二是管理不到位引起工期延期造成建设期利息增加。因建设单位提交施工场地前施工障碍物未及时处理、设计图纸提供不及时等管理不到位原因影响工期158天，经测算造成建设期利息增加约553万元。

（三）PPP项目公司合规运行监管缺失

一是提前转移建设期利润，损害国有股东权益。通过签订全过程咨询服务合同，以委托咨询服务的形式，将属于社会资本方的建设期施工利润，以咨询服务费的形式提前支付，在未提供应有服务的前提下，提前转移PPP项目公司利润891万元，损害国有股东权益，增加PPP项目公司成本。二是容易滋生“政商不清”温床。通过延伸审计PPP项目公司，发现从业务招待费中列支政府方代表相关人员接受项目公司宴请、礼品等情况。三是PPP项目公司成本控制不严。根据PPP项目融资贷款银行要求，PPP项目公司应追加项目资本金与贷款同比例到位，增加投入的项目资本金应由社会资本全面筹措并投入，而实际是PPP项目公司向社会资本方以借款形式投入。

三、PPP项目审计的建议

（一）抓住PPP合同条款要点，统筹编制审计实施方案

审前要研究熟悉PPP合同条款，关注合同条款的合理性，是否在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方过分受损或超额获益，结合查看资料，合理编制审计实施方案。审计时，涉及联合体中标的，应审查在项目建设中是否按照协议分工分配项目内容；对技术、质量要求高的供应商，审查其是否设置相应的资质标准。审计应从将来合同执行期预留调整和变更空间等角度提出建议。

（二）突破传统投资审计思维，强化PPP项目审计监督力度

相比于传统的政府投资建设项目审计，PPP项目审计监督应站在政府管理者的角度，对项目公司进行监管。通过吸纳传统政府投资建设项目的审计经验，及时制定符合现阶段PPP实操特点的监督工作路径及不同阶段的监督框架，进一步厘清审计重点难点、明确审计内容，为今后核准、规范PPP项目监督工作提供明确靶向。

（三）深化PPP项目审计成果运用

一是进一步把准PPP项目审计工作的着力点，谋深谋细谋实审计工作举措，充分挖掘审计成果，并推动成果转化，扩大成果利用。二是做深审计案件移送，对于延伸项目公司发现的问题，应做到证据充分，必要时进行谈话记录，夯实审计证据，锁定公职人员违规违纪线索。三是发挥审计“治已病，防未病”作用，把握PPP项目问题实质、剖析深层原因，用发展的眼光看待问题，建立PPP项目问题清单，坚持预防为主，标本兼治，完善审计监督与其他监督的协作机制。

（作者单位：台州市椒江区审计局）