谁动了旅游发展资金的奶酪

□ 隋湘忆

2019年的春天，根据年度审计项目安排，经济责任审计处处长赵谦带着审计组一行四人，赴津阳市文化广电旅游局开始为期两个月的旅游城市创建情况专项审计调查工作。

审计脉络的显现

近年来，该市对旅游方面的审计涉及不多，审计组进点前了解到，为完善旅游基础设施，改善旅游发展条件，2013年津阳市就在政府专项资金中增设了旅游业发展专项资金，用于扶持旅游企业和项目建设，每年资金规模2000万元左右。审计组初步打算沿着旅游业发展专项资金这根主脉络，延伸查找产业发展中的政策瓶颈和管理漏洞。

这次审计组长由赵谦担任，他是一名军转干部，为人沉稳老练，工作阅历丰富，业务实绩突出，擅长运用大数据分析方法，撰写的案例多次在全省乃至全国推广。主审徐宜安刚加入审计队伍不久，性格内敛文静，但在审计中遇到事情绝不含糊，工作严谨细致，敢于表达自己的想法。组员沈羽是一位从事审计近三十年的行家里手，单位的人都称呼他“百事通”，平时乐于为大家答疑解惑，提出自己专业性的意见。另一位组员吴敏擅长投资审计，是局里的业务骨干，工作积极主动，这次主要负责旅游景区建设工程的审计。

刚进点，赵谦就叮嘱徐宜安：“小徐，这几年虽然旅游专项资金量不大，但涉及的补助条目和企业可不少，可以把近三年的补助按照条目和企业分门别类，分析一下总体情况。”

在梳理的过程中，专项资金中的大型团队会议奖这一补助项目引起了徐宜安的关注。2016年至2018年市级旅游业发展安排专项资金近6000万元，根据具体补助项目分类，除去对建设工程的投资补助，超过60%的专项资金是作为引进游客奖励补助给旅行社或酒店的，游客奖励分为境外游客、国内游客和大型团队会议三种类型，其中的大型团队奖励又占到了80%。

夕阳西下，黄昏将至，绯红的霞光沐浴着津阳这座小城。此时审计组四人无暇顾及这短暂的静谧美好。赵谦、沈羽、吴敏站在小徐身边，弓着腰齐刷刷地盯着电脑屏幕。“你们看大型团队会议奖的补助三年下来有两千多万呢，从2016年的400万到2018年的1200万，短短两年时间增加了两倍。”

吴敏抢先说道：“怎么会增长这么快，这里面怕不会有什么猫腻吧！”

赵谦接着说：“老沈，你怎么看？”

沈羽回应道：“这几年，我市旅游资源越来越丰富，再加上宣传力度加大，各景区景点人气确实涨上来了，但也不至于增加这么多吧。”

四人陷入沉思良久，赵谦打破了平静说：“总金额增加这么多，一定程度上能反映出我市的旅游市场总体是向好发展的，但换个角度，我们也得分析一下在市场活跃度这么高的情况下，这项政策是否还符合当前旅游业发展的实际需要。小徐，从这几年获取奖励的企业着手，看看能有什么发现。”

进一步分析后，审计组发现三年共有50余家旅游企业获取了大型团队会议奖励，每年奖励资金相对集中在几家企业，奖励金额在40万元至100万元不等。

“赵处，我按照奖励总额排序，前面这6家企业是涉及金额较大的，尤其可疑的是逸尚、逸家两家旅行社，企查查上显示两家公司的法人代表是同一个人，而且这些年取得了超200万元的补助资金！”小徐语气里透着兴奋。

赵谦点了点头，说：“好，我们接下来就以大型团队会议奖作为突破口，深入调查补助审核程序的规范性，看看资金发放的监管是否到位。”

案件线索的敲定

第二天一早，赵谦就联系了市文化广电旅游局负责旅游专项资金审核发放的工作人员邵聪，请他到审计组的临时办公地点当面交流。过了不到五分钟，门口传来一阵敲门声，一位年近四十的中年男子缓缓走进来。

“你好，请坐。我们前期统计了近三年的旅游发展资金的发放数据，发现每年有一半以上的资金用于补助引进大型团队的企业，我们想了解一下这些企业申请补助的流程是怎样的？”

……

通过谈话审计组了解到，早在津阳市旅游发展专项资金确立之初，就明确了对引进大型团队在市区住宿的企业，按照人员数量给予5000-30000元不等的补助，补助申领单位需在团队到达前填写奖励预申请表并向区级旅游主管部门备案，各区旅游部门在团队会议期间派员进行现场审核，再按季度将企业预报材料和核查结果报备市级主管部门。在每年的五六月份，各单位按要求提供上一年度的补助申请资料，包含团队的人员清单、住宿发票、费用结算单据等，市、区两级主管部门结合前期现场审核结果认定补助金额。

“2018年大型团队补助1200万，如果按每个团队平均补助2万元计算，就有600个团队，工作人员岂不是要天天到住宿酒店现场审核？”徐宜安不禁发出疑问。

沈羽接过话茬：“我问过区文旅局的经办人员了，文件虽然要求每个团队在津阳期间必须现场核查，但区里人少事多，实际操作下来发现很难落实，后来就演变成每季度通过查询酒店入住登记系统，抽查企业预报信息的真实性。”

赵谦心中一动，说道：“如果只是抽查的话，这就存在监管盲区了，既然旅游部门的核查结果不可靠，我们还是‘自力更生’吧，等一会补助申请资料拿过来要仔细核一核。”

下午一上班，旅游补助资金的申请资料陆续拿了过来。赵谦看着会议室桌面、地面堆得满满当当的资料，马上说道：“我们来分一下工，这么多资料怕是一时半会儿也看不完。”

徐宜安自告奋勇：“我来看逸尚、逸家两个旅行社，就在这里，资料最厚的几本。”说罢，拿起一叠资料仔细翻阅起来。

夜幕降临，一轮明月缓缓升起。市文化广电旅游局会议室的灯还亮着，审计组四人按照分工正聚精会神地查看资料，气氛异常安静。这时，沈羽突然开口说道：“重大发现，津粤这家酒店提供的住宿结算单和发票金额大多在2000元左右，明显和上百人团队应产生的住宿费用不匹配呀！”

徐宜安也有新发现，接着说道：“逸尚、逸家的资料相似程度极高，接洽的不同商务团队有很多重复的人员，很可能是小团队拼凑而来的。”

“我看的这家更离谱，很多企业组织的会议团队，居然还有年近耄耋的大爷大妈参加，这些旅行社和酒店为了凑够人数真是煞费苦心呀！”吴敏也加入了讨论。

赵谦听了大家的情况分析，抬起头想了一会儿，说：“我手上这本申报资料中所附的住宿发票有问题，用支付宝扫描发票二维码查验，显示的发票号码、金额和开票日期都不一致。”

“还有这种事情。”审计组几个人纷纷凑过来扫描发票二维码核对信息。

赵谦顿了顿，继续说道：“这资料里门道儿还真不少，时间不早了，今天早点休息，明天保持胜利成果，再沿着发现的这几个线索重点查查。”

接下来的几天，审计组加班加点集中分析查看资料。发现申请资料中大致存在三种违规疑点：一是企业疑似拼凑团队人员，旅行社申报的不同团队中有大量的重复参团人员，同时商务团队中含有很多远超退休年龄的人员；二是企业疑似虚报团队人数，旅行社或酒店提供的住宿发票金额远低于申报人数应产生的住宿费用；三是企业疑似伪造住宿发票，经税务部门协查，认定申请资料中存在大量的虚假发票复印件。

审计疑点的核实

不知不觉，项目实施已经过半，经过审计组前期的不懈努力，初步认定主管部门存在重大审核管理漏洞，旅游企业通过拼凑零散团队、虚构游客信息、伪造住宿发票等手段骗取财政补助。这天，赵谦召集审计组讨论项目的进展情况时，徐宜安抛出了一个关键性的问题：“现有的证据表明，这些旅游企业申报财政补助的资料是假的，但如何能进一步证明申报的团队根本就是子虚乌有的呢？”

沈羽笑着说：“这还不简单，我们去这些团队入住的酒店查看住宿记录，谜底自然就揭晓啦！”

“好，我们就按老沈说的兵分两路到这几家酒店，看看有没有小徐要找的答案。”赵谦说道。

沈羽和徐宜安选定了蓝庭酒店为第一家实地检查地点，补助申报材料显示，三年来这家酒店接待了近百个大型会议团队，其中一部分由该酒店作为申报主体，另外部分由逸家旅行社提交资料申请财政补助，审计组判断两家企业关系比较密切，很有可能串通伪造申报材料。

二人首先来到酒店大堂，向前台工作人员出示了工作证并说明来意：“我们是津阳市审计局的审计人员，资料显示，蓝庭酒店曾申领过市级旅游发展专项资金中的大型团队会议补助，请协助配合提供相关团队的住宿信息。”

该工作人员确认了对方的身份后，回答道：“好的，我需要先向经理请示一下，请稍等。”

等了一会儿，只见一位身着正装的青年男子径直走过来，步伐矫健有力，面对沈羽二人亲切地说道：“您好，我是这家酒店的营业部经理张涛，您二位需要查询我们酒店的入住登记系统吧，请问具体要查哪个年度的住宿信息呢？”

“2016年至2018年期间接待的大型团队。”小徐回应道。

张涛听后皱了皱眉，赶忙解释说道：“实在不巧，我们酒店在今年初进行了系统升级，更换新系统后由于工作人员操作失误，以前年度的数据备份丢失了，现在没办法提供您要的信息，真是不好意思。”

说完，张涛当场演示了入住登记系统的查询过程，果然无法显示以前年度的数据信息。接着，审计人员又跑了部分酒店查找线索，但是接连几家酒店要么信息系统故障，要么内部审批需要时间，个别甚至已经关门停业了，沈羽和徐宜安奔波了大半天，一无所获。

在酒店碰了钉子，小徐显得有些沮丧。沈羽安慰她说：“上午去的酒店都是疑似参与造假的企业，为了规避审查肯定下足了功夫，但咱们审计人可不能低头，接下来再去没拿过旅游补助的紫园酒店和南港宾馆碰碰运气，这两家接待的团队都是由旅行社申请的补助，可能对这些造假行为并不知情。”

果然，两家企业很配合地协助查询了相关团队住宿期间的登记记录，发现同一时间段并没有相应数量或相应单位的团队住宿，印证了审计组的猜测。

与此同时，赵谦在了解到沈羽二人进展并不顺利的情况之后，立即联系了当地公安机关，希望通过公安掌握的旅游管理信息进行数据比对，全面排查疑点企业申报的团队人员住宿记录的真实性。尽管借助大数据分析手段能够大大提高审计效率，可如何将补助申请资料中几万张图片呈现的身份证信息转换为结构化数据，成了审计组面临的又一难题。

在与局计算机审计中心人员沟通探讨之后，赵谦决定尝试运用人工智能图像识别技术，快速获取人员身份信息，实现数据转换，最终在公安机关的协助下完成了数据比对。

大量确凿的证据显示，部分旅游企业申报信息与团队人员实际在津阳逗留时间和住宿地点均不一致，涉嫌骗取财政补助。至此，骗补疑团终于解开，审计组四人相视一笑、如释重负，付出的辛苦总算没有白费。

案例启示

津阳市作为旅游城市，旅游业是城市重要的发展动力之一，审计组从项目谋划之初就聚焦重点，从政策-项目-资金着手，掌握当地推进旅游业发展的总体规划及政策措施，分析旅游业发展专项资金投入和使用绩效，旨在评价该市旅游发展的整体实力和产生的社会效益,最终揭露了部分旅游企业钻政策漏洞，提供虚假申报材料骗取财政补助，查出违规金额达数百万元，移送案件线索6起，涉及旅游企业6家，工作人员2名。

审计实施当年，旅游主管部门根据审计建议，取消了问题涉事企业当年的旅游发展资金奖励资格，并修订出台补助操作细则，结合津阳市旅游发展实际，对补助项目和条件进行了调整，明晰审核材料和程序，为当地全域旅游产业高质量发展发挥政策正向引导作用。

（文中所涉机构和人物均为化名）

（作者单位：嘉兴市审计局）