工程总承包项目建设管理

和投资控制的研究与实践

□ 许丽兰  张  成  吴凯航

近年来，建设领域深化建设项目组织实施方式改革，大力推进工程总承包模式的推广实施。工程总承包项目模式通常采用固定总价合同，通过设计施工采购一体化减少协调成本，在体现设计主导作用、合理衔接施工管理、优化整体方案中发挥了总承包模式的统筹协调作用，且达到投资总价控制的建设目标。但审计发现，上述目标尚未得到有效发挥。

一、当前工程总承包项目实施存在的误区和问题

近年来，多数建设工程工程总承包招标模式是根据批复的初步设计概算，在一定的下浮比率范围内确定中标单位并签订固定总价合同。但审计发现，由于初步设计深度不足和概算不够细化，且招标确定的是下浮率，项目固定总价合同并不可控，施工图预算超合同价、过度设计形成损失浪费等投资失控现象难以杜绝，难以有效发挥工程总承包模式总价控制、节约造价的目标。同时，部分建设项目为了尽快开工，往往将工程总承包模式作为建设项目尽快上马开工的“捷径”，在设计管理、造价控制、招标约定等方面存在很多管理漏洞，设计施工采购一体化的专业优势得不到有效发挥。

（一）工程总承包模式成为项目快速开工的“捷径”

一般情况下，工程总承包项目是在初步设计基础上招标，总价控制的重点在初步设计概算招标阶段控制价的编制。但在实际实施过程中，部分项目为了加快开工推进，采用概念性方案招标代替初步设计，导致工程总承包项目成了边设计边施工的“三边”工程，预算编制滞后，部分预算即为结算，预算控制造价的功能弱化。如某配套工程项目施工图设计未能按合同要求的时间节点完成，项目实施过程中始终处于边设计边施工的状态，施工图设计贯穿了整个施工过程。项目预算编制审核完成时间迟于竣工验收时间近半年。因此，在立项阶段论证后确定是否采用工程总承包模式非常关键，应杜绝把工程总承包模式作为确认开工的捷径。

（二）工程总承包项目过度设计引起的损失浪费

工程总承包项目突出优化设计方案的主导作用，提倡通过施工图设计方案的不断优化，节约的造价利益由业主、总承包单位共享这一模式达到控制投资造价的目标。但在项目全过程管理中，因没有对设计优化实行必要的激励措施，通常总承包单位以接近或略高于中标合同价进行限额设计控制，导致过度设计的损失浪费现象较普遍。尤其是在投标下浮率的招标模式下，设计单位、施工单位作为总承包联合体利益捆绑，设计单位利用专业优势对施工图过度设计提高施工造价成本。如某环境提升工程中，对于有信息价可查且价格较高的材料进行保留设计，同时增加大量无价材料设计，部分项目无价材料在材料清单中的占比超过80%，通过无价材料过度设计抬高造价4500余万元。选用无价材料不但可能转移投标让利风险，同时增加造价管理难度。

（三）图纸设计深度不足、发包人要求不明确带来风险

图纸设计深度和发包人要求对工程总承包项目投资控制有着重要的影响。图纸设计深度不足的情况下，工程总承包项目通常以发包人要求的形式，明确建设范围、规模、标准等确保项目使用功能的实现。方案设计或初步设计深度不足，缺乏明确的发包人要求，计价依据不足造成投标人无法报价或投资失控的局面。若估算或概算控制价相较施工图预算过高容易造成投资浪费，相较施工图预算过低会导致总承包单位在施工图设计阶段不停修改图纸，甚至不惜降低品质以获取盈利。如某电梯设备以200万暂估价进行总承包招标，由于发包阶段设备参数不详，实施阶段以深化后的施工图经市场询价需设备购置费280万，暂估价金额与实际偏差达80万，总承包单位需降低工程品质才能消化掉80万的偏差。

二、工程总承包项目审计实践成果应用分析

杭州市西湖区审计局通过重大公共投资项目绩效审计，重点关注工程总承包项目的建设管理绩效，发现工程总承包项目实际实施和管理中工程造价成本偏高、投资控制效果不佳，从提升总承包施工图设计和预算控制的及时性、突出限额设计造价控制的主导作用、加强招标深度和合同口径的约定三个方面对工程总承包项目实施和管理进行绩效分析。围绕“形成机制规范”的要求，推动区住建局、区发改局和区财政局联合出台《关于进一步明确工程总承包项目操作细则的通知（试行）》，着力规范政府投资项目工程总承包活动，促进工程设计、采购、施工等各阶段的深度融合，提高工程总承包项目工程建设和管理绩效。通过重大公共投资领域工程总承包项目绩效审计实践，提出规范工程总承包项目建设管理和投资控制的建议，提升项目投资绩效。

（一）规范工程总承包决策和准入条件

要根据项目特点和类型合理选择工程总承包项目。如大型的土建、市政公用、水利新建项目，可以考虑采用工程总承包模式。整治类项目由于不确定因素较多，后期预计变更较大，不适合用该模式进行发包，应尽量避免或者少采用该模式。如该区工程总承包项目操作细则明确了按基本建设程序办理审批手续的新建房屋建筑和市政基础设施项目，若采用工程总承包方式，须在区城建计划中予以明确，避免了需要区政府“一事一议”的情况，有利于建设单位提前谋划，充分准备，更加重视初步设计环节，杜绝把工程总承包模式作为确认开工的捷径。

（二）推行限额设计优化造价控制管理机制

应凸显总承包单位在方案优化、降低造价方面的主体地位和机制优势，杜绝过度设计形成的隐形损失浪费。控制造价须抓住设计深度，推行限额设计是总承包模式下控制工程造价的重要手段，以总承包设计为主导引领，运用设计控制的理念，优化设计与施工同步进行，促进各专业间有机配合。加强工程总承包项目图纸设计的深度，优化施工图预算的作用，其作用体现在与中标价在同口径比较下的差距，一定程度上检验投资控制的效果，也是设计优化的重要依据和结算审核单价的重要参考，是总价控制的必要环节。施工图预算尽早完成，能为设计优化节省时间创造条件。

（三）明确工程总承包招标和造价控制依据

应以初步设计及概算作为编制招标控制价和招标文件的依据，项目清单和招标控制价须经财政部门审核或备案，避免采用概算下浮率等方式进行招标。明确编制项目清单、招标控制价的依据内容，深化《发包人要求》编写（《发包人要求》是图纸无法深化表达的具体补充），应明确规定建设规模、建设标准、实施范围、功能要求以及检验、试运行和初步设计文件中不允许承包人优化调整的内容等具体要求。应全面执行总价包干合同约定，可以在合同中约定造价控制、工期管理等奖惩条款，制定相关优化节约的激励机制，提高总承包投资控制绩效。

（作者单位：杭州市西湖区审计局 浙江西建工程管理有限公司 杭州西建建设工程造价咨询有限公司）