一幢不翼而飞的楼

□ 周声贵 潘诗昳

省审计厅对H市本级2014年以来采用工程总承包模式（简称EPC模式）的公共工程项目进行专项审计调查。审计组认真梳理分析H市EPC项目总体情况并踏堪多个项目现场，发现EPC试点项目实施效果不理想、未体现设计与施工融合的核心特点等面上集中问题，也发现某项目一幢楼不翼而飞。

方向

紧扣审计切入点，集思广益定重点

根据H市上报的项目清单，审计组紧紧围绕“项目投资决策、招投标规范、设计施工融合、项目投资绩效”等重点，初步选出40个投资规模大、实施时间长、项目变更多、工程结算存在纠纷、未在初步设计后招标的EPC项目。第二轮，审计组人员从各专业角度出发，一致认为招投标各环节是产生一系列问题的根源所在。因此以招投标和完工但迟迟未结算这两个核心环节为切入点，从中筛选出10个招投标晚于项目可研批复或方案设计阶段，且完工但尚未结算的项目作为审计重点。

选定项目后，审计组就开始了全面、重点调查。此时，X社区二期建设工程EPC项目引人注意，明明是一个社区的拆迁安置项目却分成两个标段，且合同签订时间仅差不到3个月。为何？带着该疑问，审计组开展了实地调查，走访发现该项目发生过大量群众上访的群体性事件。审计组随即将该EPC项目作为重中之重。

引线

梳理项目时间线，问题线索初浮现

审计人员仔细翻阅资料并梳理发现，该工程一标段已于2018年1月实施施工清单招标，中标单位为M公司，并签订施工合同，合同价约1.7亿元。9月，因方案调整，建设单位N公司解除了与M公司原已签订的施工合同。一个月后，K区党委会决定X社区二期一标、 Y社区一期和二期二标打包采用EPC模式。同年11月，X社区二期一标重新招标，中标单位仍为M公司，合同价3亿元。经分析四个疑点浮出水面。

疑点一：该项目只有三家单位参与投标，但查阅当地类似项目，参与投标单位都不低于8家，是什么让该工程失去了“魅力”？

疑点二：M公司与N公司因方案调整解除了原已签订的施工合同后未要求索赔，但重新招标后中标单位仍为M公司。

疑点三：工程EPC招标采用固定总价报价，最高限价3亿元，但3亿元如何确定没人说得清缘由。

疑点四：二期一标因方案调整，造价增加，原施工合同解除后又采用EPC模式招标，但其在申请招标备案时仍以原项目立项批复为依据。

审计组形成初步判断：当地行政主管部门监管不严，给建设单位一系列违规操作带来了可乘之机；该项目围标串标可能性较大；施工单位的逐利性决定了其大概率是另外得到了补偿。

延展

调查项目利益链，明招暗定疑点多

带着疑问和初步判断，审计组兵分两路，一路从招投标资料、条款设置是否具有明显倾向性展开调查。很快发现了两个可疑的现象：一是资信标中除了中标单位得满分外，其余两家单位都得0分，二是项目招标控制价3亿元，三家投标单位报价差距却不超过50万元，这未免太巧了。此外，未中标的两家单位均参与了两个标段的投标，时间仅差不到3个月，同一评分项却是两个极端。短时间内资信不可能出现如此大的变化。审计人员立即赶去招标代理公司调阅该项目的全部招标资料，但代理公司只提供了M公司的资料，K区公共资源交易管理办公室也告知只保存中标单位的资料。

审计人员决定走访两家未中标单位。两家单位一开始都很抗拒，审计人员一方面循循善诱，一方面坚定立场严肃阐明利害，最终两家单位都如实提供了相关资料。梳理发现，按照招标文件两家单位的资信得分均能达到40-45分，基本不可能出现0分的极端。为弄清缘由，审计组长当即约谈了两家单位的领导及招标负责人，最终企业负责人道出真相：原来投标前他们就已得到中标人内定的消息，但因同一市场各单位间较熟络，就“帮了个忙”。一听，审计人员心里有了底：围标肯定存在。

审计人员预判建设单位与中标单位存在串标，那两者间必有利益往来。但如何证实？审计人员一时犯了难，只能再重点分析招标文件的合理合规性。经研究发现该项目可研批复经方案调整后投资从2亿元增加到3亿元，至今未经发改批复，且备案仍以原项目立项批复为依据。建设单位如此明显地违反建设程序，意欲何为？为得到答案，审计人员约谈了招标代理负责人，询问其招标控制价3亿元的组成及出处。负责人表示相关内容和条款都是与K区经济开发区管委会规划建设局商讨得出的，商谈小组包括规划建设局领导J某（目前是建设单位董事长）、建设单位副总及前期办主管，可以说项目招标方案实际由J某决定。该行为极有可能属于领导干部违反规定插手干预工程。于是审计人员分别向商谈小组三人发出询问。三人虽说这3亿元是建设单位委托第三方编制工程量清单后得出的结果，却无实据。最后在审计人员再三要求下拿出了未加盖第三方单位公章的工程量清单，经比对，竟与中标单位提供的完全一致。商谈小组人员“睁眼说瞎话”使审计人员更坚定其存在“猫腻”。

突破

花钱造楼楼不见，无人知晓达三年

招投标的问题已经明了，项目现场又如何呢？

另一路审计人员拿着招投标时的总平面图纸，对现场进行了详细勘查核对。发现用地红线内单独隔出了一块地，该地块本应为标号A#综合楼。此时主体工程已施工完成，按理A#楼也应建设完成。建设单位已对该标段各幢建筑面积进行了预测绘，测绘面积中却包括了这A#综合楼，这么明显的差错，建设单位未发现？带着该疑点，审计人员立马赶去建设单位，调出工程款支付台账并仔细核实。合同约定，本工程按合同价进行节点支付，截至目前已支付合同价的58%，但并未扣除A#楼费用。总包单位负责人明确告知A#楼不在总承包范围内，但说不清缘由。审计人员隐隐感到该负责人是知情的，只是含糊其词。而当J某知晓A#楼未建时，惊讶地表示自己刚任以该职，初闻此事。那背后究竟是谁在操作呢？审计人员继续对建设单位副总、各部门负责人进行询问，事情的脉络也渐渐清晰。董事长的确是刚从规划局调至该公司，从施工招标到废标再到重新招标，都是副总在负责，其和当地的施工单位很熟络。当审计人员询问他是否知情时，他表示知道并说决策有相关会议纪要。但要求其出示证据时，他又表示无文字记载。但审计已找到完整的证据链，让建设单位百口莫辩，楼应造未造，而钱已付，至今已有三年。至此，审计最关注的涉嫌向施工单位输送利益也终于取得实质性进展。

审计组将此情况进行了移送，有关部门责令建设单位追回已支付的A#楼工程款，并根据此案件线索进行了立案调查。审计报告出具后，行业主管部门就EPC项目提出前移监督端口，加强事前审查的意见，进一步强化对初步设计和发包人要求的审查，确保约定清要求明；进一步加大工程变更环节的监管，规范工作流程；继续推行资金使用计划表，据实付款。并针对EPC模式项目出台了《房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标文件示范文本》等一系列法规性文件。

案例启示

通过对EPC项目的审计可以发现，工程项目审计作为项目管理控制体系的一个重要组成部分，在帮助项目业主改善管理，促进项目经营目标的实现，提高经济效益等方面发挥了作用。采用EPC模式产生的问题、导致的后果大多发生于项目实施阶段，但根源还是在项目招标及前期合同签订阶段，对项目需求、标准、管控机制等前提条件未进行细致约定，导致实施过程中产生争议。根据EPC的特点，要探索建立发改、住建、公共资源交易中心等主管部门对工程总承包模式的审批、核准制度，相关政策文件的出台有助于审计发现问题的整改规范，助推工程项目建设高质量发展。

（作者单位：省厅经责二处、浙江工商大学）