审计视角下完善农作物秸秆

综合利用体系建设的路径研究

□ 郑   凯

农作物秸秆是一类具有重要实用价值的生物质资源，实施秸秆禁烧和综合利用政策对推动废弃物的循环利用，提高绿色农业发展和美丽乡村建设具有重要意义。2022年，绍兴市上虞区审计局秉持研究型审计思维，以惠农政策专项审计调查为切入点，重点梳理该区农作物秸秆综合利用管理工作中存在的突出问题，深入剖析原因，并提出审计建议，推动该区农作物秸秆综合管理利用工作提质增效。本文基于该审计项目实践，研究提出完善农作物秸秆综合利用体系建设的路径。

一、审计思路与方法

（一）做深做透审前调查。注重数据分析，通过数据筛查比对，将顶格补贴、电力负荷数据异常作为重点关注对象，由此形成初步疑点筛查表。注重审前谈话，向农业农村局归口科室负责人、农作物秸秆禁烧推进工作首个试点乡镇农口负责人进行谈话，深入了解政策执行难点、堵点。注重整体情况把握，设计《农作物秸秆粉碎中心建后管理及绩效情况表》，下发至10个镇街，重点对粉碎中心建设各环节、建成后管理情况进行数据分析。

（二）强化项目组织实施。做好现场与非现场有效协同。根据数据疑点，核实好具体问题，并做好现场取证工作；做好自查与核实有效协同，通过各乡镇填写自查表格，审计组核对档案资料，确保每一个数据真实有效；做好专项审计调查与经济责任审计协同联动，确保一次审计，成果共用共享。选取重点进行现场审计。结合前期调研、数据分析结果，抽取问题突出且较复杂的4个乡镇进行现场先行审计。注重经验总结推广，审计组在2个乡镇发现“镇级粉碎中心+村集体”协作共赢的创新收储模式，以市场化运作为主、政府引导为辅的双向合力，既解决了农作物秸秆及时清运，又能够反哺村集体经济，以此形成了审计建议并推广至全区。

（三）加强审计成果提炼。审计组深入分析研究撰写了2篇农作物秸秆管理方面的审计专报并获得区领导批示、专项调查报告获得区委书记批示；发出2个移送处理书，涉及2名区管领导干部、2名中层及其他人员若干；推动优化完善了1项区级制度和5项主管单位制度；推动退回、追缴及处罚涉及资金60余万元。

二、审计发现问题

（一）政策运行存在诸多薄弱环节。

一是建设运行谋划不充分。粉碎中心建设选址缺乏整体性、系统性谋划，在前期规划选址布点时以镇街为主体进行申报，未充分考虑每个镇街农作物秸秆主要种类、可利用总量及位置距离等实际，造成区域覆盖分布不均。收储清运场地条件不足，因前期缺乏对用地需求、土地性质的调研论证或未履行设施农用地审批程序，导致部分粉碎中心存在占用永久基本农田、因场地面积不足只能闲置造成财政资金损失浪费等情况。

二是补贴审核把关不严。粉碎中心建设投资超范围补助。主管单位对粉碎中心按建设投资额的50%给予补助，但补贴论证中未对单项设施设备投资额进行合理限价，导致出现某一项设备价格畸高的异常情况。如审计发现某镇街部分粉碎中心配电设备价格远高于其它镇街，因将不属于秸秆收储粉碎的配电设施纳入申报并获得补助。非木质秸秆超标准补助，补助政策根据木质与非木质秸秆进行区分，木质秸秆补助标准远高于非木质秸秆，因相关单位审核不严，导致非木质秸秆按木质秸秆享受了高额补助。中介机构选择不合理，粉碎中心多为设施设备采购，政策要求由中介机构出具造价审计报告，但中介机构对设备采购合同、发票真实性缺乏查验，导致部分粉碎点存在编造发票获得财政补贴情况。

三是绩效评价机制不健全。未建立科学合理的评价指标、标准，评价方法也较简单、笼统，且对粉碎中心建成后利用情况评价机制不健全，缺乏有效的反馈跟踪机制与资金绩效考核评价机制，难以从后续绩效情况产生倒逼促进效果。同时，农作物秸秆综合利用应充分考虑生态效益、社会效益等因素，但现阶段生态效益、社会效益等难以量化评价。

（二）农作物秸秆利用存在管理漏洞。考虑到农作物秸秆收储困难、利用经济性差、行政管理成本大等原因，该区仅有几家企业参与其中，实际管理中难度较大、存在诸多风险隐患。

一是配套政策支持力度不够。一些镇街虽申报了粉碎中心建设项目，但多为自身垃圾回收处置等工作考虑，未出台配套政策支持农作物秸秆利用，导致一些粉碎中心建成后效果不佳，仅有少量农作物秸秆回收利用，实际多为木板等生物质颗粒回收利用。

二是项目发包、招投标管理不规范。一些镇街未通过政府购买服务等方式而直接委托确定运营主体、一些采购项目存在串通投标、虚假资料谋取中标等乱像；一些乡镇相关工作人员因专业性匮乏，前期对价格调研不充分，对服务价格成本测算失控，导致超合同标准支付农作物秸秆清运费用。

三是存在消防安全风险。农作物秸秆属易燃物，一些粉碎中心缺乏日常监管，场地内未配置消防灭火设施，背靠山林且木质秸秆堆放较多，极易引发火灾。

三、审计建议

（一）提高政治站位，一体化推进农作物秸秆综合利用运行系统建设。

一是加强顶层设计。地方党委、政府应全面贯彻生态文明建设总体战略，加强顶层设计和政策分析研判，夯实基础，切实落实好各项工作制度；针对发现的问题，要站在讲政治的高度进行分析、研判和妥善解决，推动农业、环境等主管部门和乡镇政府建立秸秆全量化利用联席会议制度，实现多部门、多层面联动，同向发力，协同推进，形成一批管长远、治根本的规章制度。

二是加大政策支持。坚持秸秆综合利用与农业生产相结合，加强对农作物秸秆综合利用的体系化建设，打造布局合理、设施齐备、管理先进、技术更新的收储利用网络体系。加大对秸秆发电、青储饲料用地及秸秆利用相关企业的用地用电支持。

三是加强宣传引导。强化秸秆全量化利用意识，定期组织区镇政府工作人员、村民委员会人员、企业管理人员、种养大户、收储系统从业人员和农民个人等开展培训，充分发挥现有农村基层组织和服务组织的作用和党员先锋模范作用，形成“技术员+示范户+带动户”技术传递模式，提高农业秸秆综合利用技术水平。

（二）加大创新力度，全面提高农作物秸秆综合利用水平。

一是建设配套设施。根据农用地分布情况、秸秆类型和秸秆回收现状等，在农村设立固定收储网点，并根据作物收获时节设立机动收储网点，成立专业的秸秆收集运输服务团队。

二是创新管理模式。积极鼓励村集体、村民参与到秸秆利用工作中，建立“粉碎中心+村集体”联合收储、粉碎、清运工作模式，加大对村集体农作物秸秆综合利用补助，提高村集体收入和村民工作积极性。

三是推动技术革新。围绕水稻秸秆还田快速分解、秸秆制肥专用技术、秸秆制饲高热技术、秸秆基质转化等新技术，重点实施一批科技成果转化项目和产业化示范项目；对运行效果良好的粉碎中心，加大对新技术、新设备的政策补助力度，引导其降低生产成本、不断提高生产效率。

（三）加强绩效评价，着力打造齐抓共管的监管格局。

一是理清职能部门职责，压实责任。农业主管部门要切实担负起行政主管部门的主体责任，建立完善考核制度，实行秸秆全量化利用目标责任制，把任务分解落实到部门、乡镇和村组，明确分工、责任到人，构建政府主导、市场推动、部门联动、农民参与的工作格局，营造良好的干事创业氛围。

二是建立完善的绩效考评制度。积极推动出台绩效评价制度和验收考评机制，对项目建设进行后续跟踪反馈，加大对项目运行日常监督检查，将绩效激励与补贴资金挂钩，充分发挥绩效管理的杠杆作用。

三是加大对农作物秸秆综合利用环节重大违法违纪行为的问责力度。从严惩处违法违纪行为，斩断利益链、筑牢防火墙，加大警示教育宣传力度，推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的工作机制。

（作者单位：绍兴市上虞区审计局）