关于社会审计服务国家审计监督对象的调查与思考

□ 邵 挺

为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，全面深化“八八战略”新实践，按照习近平总书记提出的“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”要求，省审计厅紧紧抓住社会审计报告失真、失实对国有资金（资产）造成损失、流失等关键环节，按照“查”与“处”两手都要硬的原则，对省内主要社会审计机构开展深入调研，旨在深入了解社会审计机构内部审计报告质量管理体系，深度剖析当前管理体制存在的问题和根源，推动根治行业乱象，引导社会审计机构健康发展。

社会审计机构服务行政事业单位、社会组织和国有企业等国家审计对象，服务内容以出具财务类、工程类和评估类报告为主。本次调研以工程造价咨询行业为主要对象，2022年我省有该类企业843家，涉及工程项目投资造价总额10.71万亿元，业务收入111亿元。

一、导致社会审计服务乱象的成因

近三年，全省审计系统对社会审计报告质量核查发现问题超250个，涉及社会审计机构180余家，已勒令整改或处理处罚机构100余家，核查发现问题金额超2亿元。调研组深入分析问题根源，当前，导致工程造价咨询行业社会审计服务乱象的主要原因如下：

（一）法律法规不健全，处理处罚震慑力不足。建设部、省建设厅现行相关规定对社会审计机构造价咨询服务质量问题的处理处罚较轻，犯错成本过低。如《浙江省建设工程造价管理办法》明确“伪造造价数据或者出具虚假造价咨询成果文件，有违法所得的，处违法所得3倍以上但不超过3万元的罚款”，即相关社会审计机构违法成本最高不超过3万元，且该不良记录公示和信用扣分没有与招投标评分挂钩，未对企业经营和个人执业造成实质性影响。其他行业还存在处理处罚没有明确规定的问题，如交通运输部《交通运输工程造价工程师注册管理办法》中没有对不良执业行为进行处理处罚的规定。

（二）管理体制不顺畅，处理依据颗粒度细化不足。列入财政预算的工程项目由财政部门审核把关，国有企业分别属国资委、宣传部、财政厅、供销社等监管，但对国有企业的工程项目没有具体行政部门实施审核监督，行业管理又分别有建设、交通、水利等部门。2023年3月，省建设工程造价管理总站出台《浙江省建设工程造价咨询成果质量评价导则（试行）》，作为当前造价咨询行业评价管理的主要制度依据，其中5.1评价标准中明确“工程结算综合误差率3%及以上……可判定该工程造价咨询成果不合格”。但该标准在具体执行时过于简单、不够精细。一方面，该条规定在实际判定中并未区分“计价误差”和“舞弊造假”这两种性质截然不同的情形，缺乏对违规事实的定性甄别；另一方面，简单以误差率进行判定而未与项目金额挂钩，评判方式明显欠妥，会出现因受项目总额大小影响，项目误差金额较大却不受处罚，误差金额较小却受到处罚的情况。

（三）机构履职不到位，内控体系落实不足。大多头部社会审计机构虽已构建多级复核体系，但仍存在复核工作“走过场”问题。当前工程类社会审计机构从业人员准入门槛普遍较低，审计项目具体执行人员多数资历较浅、经验相对欠缺，是导致审计咨询结果偏差的最主要因素。如个别社会审计人员有时仅核算书面数据，未到现场踏勘或踏勘流于形式，甚至完全不履职直接签字，而复核等事中监督未能有效发挥作用，往往在事后发现问题时才予以处理。

（四）市场竞争不健康，正当收费竞争不足。工程类社会审计机构的盈利模式以绩效收费为主，大部分社会审计机构的绩效收费占总营收比的50%--70%（绩效收费即核增核减额超过5%的部分按照该金额的5%向施工单位收取）。当前普遍存在施工单位故意提高送审价给社会审计机构留出核减空间，有的社会审计机构在自身利益得到保障后，存在为尽快出具报告而放松核查力度、放低核查标准等“放水”现象，双方利益诉求均得到了满足，但损害了国家利益。同时，因咨询业务不属于招标法规定必须招标的内容，部分单位存在内部招投标中暗箱操作内定中标方，如某集团在摸球确定社会审计机构时，连续11次摸中同一家社会审计机构；有些项目出现0基本费中标或通过围串标等形式获取项目委托。

二、审计机关对社会审计报告开展监督的难点

（一）监督力量单薄孤立。当前各级建设、水利、交通、财政等主管部门对行业内社会审计机构提供服务开展监管缺乏手段和力量配备，而审计部门又因职权所限，只能以审计移送的形式联系行业主管部门对违规行为进行惩处，全流程沟通成本较高、处理效率偏低。

（二）审计监督覆盖率较低。当前，尚无明确细化的制度来指导和规范社会审计报告质量核查工作，各级审计机关对社会审计报告质量核查投入的资源不足，未常态化开展。

（三）核查滞后性明显。审计机关对社会审计报告开展核查并没有明确的时间要求，往往较为滞后，故多数报告核查发现问题时已较难追回问题资金，甚至存在核查发现问题时，该社会审计机构早已解散、责任人员早已任职于新的机构等追责问责困难的情况。

（四）法律依据不具体。当前审计机关开展社会审计报告核查的主要法律依据是审计法第三十三条的原则性规定，对社会审计机构接受核查时应尽义务和应履行责任尚无明确要求。审计监督对象与社会审计机构间仅存在民事委托关系，也无法对社会审计机构作出合约范围以外的要求。社会审计机构的迎检自觉度、配合度是审计机关开展监督的主要制约因素。

（五）处罚打击纵深不够。当前建设工程造价咨询行业的处理处罚制度中，对于咨询报告质量问题的处罚对象均为承接项目的社会审计机构，无法直接处置到相应利益方和责任人，留下漏洞空间。尤其在取消了造价咨询机构的资质审批条件后，违规违法机构遭到处罚后立刻解散、机构人员重新注册成立新机构“东山再起”的情况多有发生。从利益传输全链条看，社会审计机构并非最大的受益方，只是对该事项进行了背书，因此要关注全链条上的非法受益、渎职、失职等问题。

三、提升社会审计报告质量的思考

（一）完善法律、法规、制度等顶层设计，为“查”与“处”提供充分的法理依据。一是审计署在修订审计法实施条例时，建议对审计法第三十三条作进一步细化，明确各主体的职责、权利、义务和应承担的后果。二是行业主管部门修订相关处理处罚规定，如限制受过处理处罚的机构和个人承接国有资金资产资源等方面业务、暂停执业或纳入“黑名单”等，切实起到震慑作用。

（二）构建监督处理处罚全流程联动，促进审计报告质量核查闭环化管理。建议审计与财政、建设、交通、水利等行业主管部门，以及其他监督执法部门合作，建立多方联动机制。在执行社会审计报告质量核查项目时，以“审计机关+主管部门+执法机关”的架构联合组建核查组，协同开展复审复核及质量问题定量、定性、定责工作并形成闭环，提升核查工作质效。对于损失金额较大、性质较恶劣的审计线索，务必加大审计取证力度，一旦有证据证明涉嫌犯罪的，研究探索同步移送司法机关，形成有效震慑。

（三）主管部门开放共享部分监管数据资源，杜绝“监”与“管”各自为战现象。一方面，行业主管部门开放共享部分监管数据资源，逐步探索实现审计机关和各行业主管部门的信用监督体系互联互通，优化“监”与“管”各自为战现象，强化对不良执业行为的监管力度。另一方面，探索运用大数据手段提升核查效率、覆盖面和精准度，如运用“工程云审”大数据平台的工程大数据分析中心“招投标与合同管理分析模型”和“工程造价分析模型”初步筛选，再进行人工复核取证，精准标记破坏行业正常秩序、执业能力不足、执业道德低下的社会审计机构和相关责任人员，予以公示并跟进处理处罚措施。

（作者单位：省厅企业处）